Les contrats de partenariat public-privé, appelés « Ppp », constituent ,de nos jours, une nouvelle forme de gouvernance destinée au développement des infrastructures en Afrique. Ils sont un mode de contractualisation et de gestion très puissant pour optimiser la commande publique, mais qui reste très complexe par rapport aux techniques financières classiques.
En janvier 2004, à la Boad, la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Uemoa a mis en place une unité régionale de développement des partenariats public-privé. Une convention d’assistance technique a été signée avec l’Agence de coopération française pour promouvoir ces types de contrats. La justification du recours à un contrat de partenariat repose sur l’idée selon laquelle un partage optimal des risques entre partenaire public et privé engendre un bilan coût/avantage.
Il est très important d’approfondir la réflexion dans ce domaine pour ne pas commettre des erreurs d’option qui peuvent aboutir à de lourdes conséquences négatives. Par exemple, faut-il choisir un mode de financement où la capacité d’endettement du projet sera limitée à celle de la société initiatrice ou bien un montage financier où le remboursement contracté se base sur les cash-flow générés par le projet ? C’est ce qui fait la complexité de ces types de contrats.
1. De quoi s’agit-il ?
Au Sénégal, les partenariats public-privé peuvent être définis comme l’ensemble des relations possibles entre le public et le privé dans le but de permettre la délivrance de services qui sont traditionnellement assurés par l’Etat. L’autorité contractante confie à un opérateur économique de droit privé, pour une période déterminée, en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financements retenues, une mission globale ayant pour objet la construction, l’entretien et l’exploitation nécessaires au service public dont l’autorité contractante a la charge, ainsi que tout ou une partie de leur financement.
Ces types de contrats sont caractérisés par l’évolution de leur cadre juridique et réglementaire. C’est ainsi que nous avons :
• La loi n°2004/13 du 01 mars 2004 relative aux contrats de construction- exploitation-transfert d’infrastructures ;
• Le décret n°2007/169 du 13 février 2007 fixant le contenu d’un contrat de construction, transfert d’infrastructures – Cet- ;
• La loi n°2009/21 du 4 mai 2009 modifiant certaines dispositions de la loi n°2004/13 du 01 mars 2004 ;
• Le décret n°2010/489 du 13 avril 2010 fixant les modalités particulières de passation des contrats Cet par les collectivités locales ;
• La loi n°2014/09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat ;
• Le décret n°2015/386 du 20 mars 2015 portant l’application de la loi n°2014/09 du 20 février 2014.
Il s’agit de bien connaitre les droits et responsabilité de chaque partie et maitriser parfaitement l’équation coût /avantages.
En France, nous avons aussi quelques repères sur les contrats de partenariat :
• L’ordonnance n°2004/559 du 17 juin 2004 sur le contrat de partenariat ;
• Le décret n°2004/1119 de la 19/10/2004 portante création de la mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé ;
• Les décrets n°2004/1145, n°2005/953, n°2005/1750 du 30/12/2005.
2. Quelles sont les dispositions préalables à prendre dans ces contrats de partenariat ou d’investissement ?
Les différentes parties partagent les droits et responsabilités pendant la durée du contrat. Dans les études de faisabilité, il faut bien analyser le modèle de contrat de partenariat à choisir. Nous pouvons en retenir deux qui sont :
-Le modèle basé sur le paiement des usagers : le contrat est conclu sur une période de 25 à 30 ans à l’issue de laquelle la responsabilité de l’exploitation revient à l’autorité publique. Par exemple, les péages.
-Le modèle basé sur la disponibilité des services : c’est l’autorité publique, non pas les usagers, qui effectue des paiements au partenaire privé. Les paiements sont effectués à partir du moment et dans la mesure où un service public et non une infrastructure est disponible.
Ces études préalables doivent nous permettre de bien évaluer la rentabilité économique et financière du projet en prenant en compte la gestion du risque dans toutes ces dimensions.
2.1- Savoir bien choisir le type de partenariat dans ces contrats d’investissement
Le type de partenariat est la forme du montage financier. Nous pouvons citer quelques exemples :
A. Le Dbfo (Design-Build-Finance-Operate) : ce contrat permet au promoteur du projet de recouvrer ses dépenses d’exploitation et de maintenance. Cependant, il n’y pas de transfert effectif de la propriété réelle. L’entrepreneur assume les risques de financements jusqu’à la fin du contrat et le propriétaire assume la responsabilité de la maintenance et de l’exploitation.
B. Le Bot (Built-Operate-Transfert) : les installations restent la propriété. Le secteur privé construit et garde la propriété d’un actif pour une période donnée. A l’expiration du contrat, la propriété de l’actif revient au secteur public.
Il faut distinguer deux cas de figure à ce niveau :
• Le Bot avec subventions publiques : l’autorité publique subventionne en partie l’exploitation en fonction du volume du trafic.
• Le Bot avec apport de fonds publics : l’autorité publique contribue à l’investissement initial.
C. Le Bott (Built-Operate-Transfert-Train) : l’opérateur privé s’engage à former les agents du public pour rendre possible un transfert efficace des actifs au secteur public à la fin du contrat.
Nous pouvons choisir d’autres types comme le Buy-Build- Operate ou le Build-Transfert-Operate.
3. Quel est le rôle de l’Etat dans l’élaboration d’un contrat de partenariat ou d’investissement ?
Quelque soit le modèle financier, l’Etat doit veiller sur la rentabilité économique et financière des investissements. Il doit bien étudier les clauses particulières du contrat, les délais et la qualité des ouvrages. L’Etat doit accorder une attention particulière à la rédaction du contrat surtout les critères relatifs à la performance et à la répartition des responsabilités. L’étude de faisabilité doit tenir compte de l’évaluation des risques et de la bancabilité du projet et de la soutenabilité budgétaire et financière. Il y a des mesures et des dispositions importantes à prendre pour une bonne exécution des projets surtout dans la phase de pilotage.
Au Sénégal, il faut mettre en place un cadre unique qui réglemente les contrats de partenariat. La longueur des procédures de passation des contrats compliquent souvent le financement. Ce cadre doit prévoir une régulation économique, un plan d’investissement et un manuel de procédures. Il faut une analyse approfondie du degré d’intérêt potentiel des bailleurs de fonds et des entreprises.
Par exemple, sur les autoroutes, si l’option est portée sur les péages directs basés sur le principe « usager payeur », c’est probable d’avoir assez de moyens pour le financement de l’infrastructure. Si l’option est « péage virtuel », l’argent peut provenir du budget public et la société d’exploitation reçoit un montant fixe par véhicule.
C’est pour cela qu’il faut impérativement changer de méthode de travailler et penser ne pas perdre trop de temps dans la réalisation des contrats de partenariat. Avoir une Administration publique à haute performance(Aphp) est une nécessité pour réussir ces types d’opérations. Patrick Choset, directeur des Etudes intégrées chez Bouygues, a utilisé ce qu’il appelle « Ingénierie concurrente ». Avec cette méthode, toutes les études nécessaires au projet sont menées en même temps et de front pour éviter les pertes de temps et la corruption.
Alpha YOUM
Spécialiste de Gestion publique et Droit social
Email : alfa.yum.fama@gmail.com