Le Professeur Babacar Guèye a soutenu récemment que M. Macky Sall, Président de la République en fonction, peut être candidat en 2024, pour briguer un nouveau mandat. Il a ajouté qu’une disposition transitaire devrait être inscrite dans la Constitution au cas où l’on ne souhaiterait pas que le Président brigue un nouveau mandat en 2024. Les présentes observations confirment cette analyse et en précisent les contours juridiques.
L’état du droit positif sur la question
D’emblée, il y a lieu d’exclure une hypothèse : si le Président de la République n’est pas réélu en 2019, il peut certainement se présenter en 2024 pour un nouveau mandat, comme tout autre candidat éligible. Ce point n’est pas contesté, et ne rentre pas dans le débat.
L’hypothèse de l’analyse est celle-ci : le Président Macky Sall est réélu en 2019 ; ce sera alors pour un mandat de 5 ans. En 2024, il peut être candidat pour un nouveau mandat de 5 ans. Le débat juridique consiste à se demander si tel est bien le droit positif ; dans l’affirmative quelles sont les conséquences qui en découlent.
1. La question est réglée par le nouvel article 27 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle adoptée au référendum et promulguée le 5 avril 2016. Il est ainsi conçu
Article 27. La durée du mandat du Président de la République est de cinq ans. Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.*
2. Aucune disposition de la Constitution ne réglemente la dévolution des mandats du Président Macky Sall, c’est-à-dire la manière dont ils vont se succéder. La Constitution ne dit pas si le nouvel article 27 entre en vigueur dès la promulgation de la loi référendaire, auquel cas une élection présidentielle doit être organisée immédiatement. Ou alors, si le nouvel article 27 entre en vigueur à l’expiration du mandat en cours du Président de la République. Surtout, nulle part, il n’est écrit que le mandat de 7 ans est, ou n’est pas compris dans le décompte des deux mandats consécutifs du nouvel article 27. Habituellement, ces questions sont traitées dans les dispositions transitoires ; mais dans la Constitution ainsi révisée, les dispositions transitoires ont été supprimées.
Pourtant, ces questions avaient été traitées avant le référendum par le Conseil constitutionnel. Cette haute Juridiction avait été saisie par le Président de la République sur le projet de révision de la Constitution. La question que le Président de la République lui avait posée peut être paraphrasée ainsi : « désormais, le Président de la République sera élu pour un mandat de 5 ans. Nul ne pourra faire plus de deux mandats exécutifs. Est-ce que je peux appliquer cette nouvelle durée du mandat présidentiel à mon mandat en cours ? ».
C’est donc la question de la durée du mandat qui avait été posée au Conseil. La question de la prise en compte du mandat actuel dans le décompte de l’article 27 n’avait pas d’objet. En effet, si le Conseil avait donné un avis favorable, l’article 27 aurait fait l’objet d’une application immédiate ; le mandat actuel de 7 ans aurait été ramené à 5 ans. Ce mandat de cinq ans aurait constitué le premier mandat du nouvel article 27. Une élection présidentielle aurait eu lieu en 2017. Le Président Macky Sall aurait pu briguer un 2è mandat consécutif de 5 ans. Or le Conseil constitutionnel, dans sa Décision n°1/C/2016 du 12 février 2016, avait répondu qu’au regard de la pratique constitutionnelle et des précédents, «le mandat en cours au moment de l’entrée en vigueur de la loi de révision, par essence intangible, est hors de portée de la loi nouvelle » (paragraphe 30 des motifs) ; en conséquence, avait –il ajouté dans son dispositif, la loi nouvelle sur la durée du mandat du Président de la République ne peut pas s’appliquer au mandat en cours. Autrement dit, le mandat en cours est écarté du champ du nouvel article 27. Cela signifie qu’on ne peut pas le comptabiliser comme l’un des deux mandats autorisés par l’article 27.
En résumé : Le mandat en cours du Président de la République n’est pas concerné par la révision constitutionnelle de 2016. Il est de 7 ans ; le Président de la République, M. Macky Sall, l’exercera jusqu’à son terme en 2019. Si le Président Macky Sall est élu Président de la République en 2019 en application de l’article 27 de la Constitution, il lui sera conféré un premier mandat de 5 ans. En 2024, s’il décide de se présenter à l’élection présidentielle, sa candidature sera recevable. S’il est élu, il briguera un deuxième mandat consécutif de 5 ans.
Une candidature du Président Macky Sall en 2024 serait recevable.
On peut se transporter en 2024 pour examiner comment le droit positif actuel s’appliquerait. On suppose qu’à ce moment-là en 2024, le Président Macky Sall annonce sa candidature pour briguer un nouveau mandat. La recevabilité de cette candidature est contestée par certains acteurs politiques. Ils soutiennent que le Président Macky Sall a déjà exercé deux mandats, le premier de 2012 à 2019 et le deuxième qui a commencé en 2019 et qui se termine en 2024. Selon ces acteurs, l’article 27 de la Constitution n’autorise que deux mandats. La candidature du Président Macky Sall lui permettrait de briguer un « troisième mandat » ; elle est irrecevable.
En s’appuyant sur le droit positif actuel, la recevabilité de cette candidature pourrait être défendue avec les arguments juridiques ci-après :
Si la réduction de la durée du mandat du Président de la République de 7 à 5 ans avait été appliquée au mandat en cours, une élection présidentielle aurait été organisée. Le mandat en cours, désormais d’une durée de 5, aurait constitué l’un des deux mandats autorisés par l’article 27 de la Constitution. Dès lors que le Président de la République avait suivi le Conseil constitutionnel et que le mandat en cours de 7 ans est resté intangible, il ne peut plus être compris dans le décompte des deux mandats autorisés par l’article 27 de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel a affirmé que le mandat de 7 ans du Président Macky Sall est hors de portée de la loi constitutionnelle instituant le nouveau régime des mandats du Président de la République, régi par l’article 27 de la Constitution. Il ne peut être compris dans le décompte des deux mandats de l’article 27 que si cela est expressément inscrit dans une disposition transitoire. Une disposition transitoire serait obligatoire, parce que ce serait une mesure non permanente, qui ne s’appliquerait qu’une seule fois. Or, dans le cas présent, des dispositions transitoires n’ont pas été prises.
L’article 27 de la Constitution est une disposition permanente. Si le mandat de 7 ans est compris dans le décompte de l’article 27, sans que cela résulte d’une disposition transitoire, cela signifie qu’à l’avenir, chaque Président pourra exercer un mandat de 7 ans, suivi d’un mandat de 5 ans.
Le mandat de 7 ans n’était pas renouvelable. Renouveler signifie conférer un nouveau mandat soumis au même régime juridique : même durée, mêmes modalités de dévolution, ce qui n’est pas le cas. L’élection de 2019 n’est pas le renouvellement de celle de 2012. C’est une élection nouvelle. C’est la première élection d’un nouveau cycle institué par l’article 27 de la Constitution.
Si le mandat exercé du 2012 à 2019 était considéré comme 1er mandat au sens de l’article 27, une élection du Président de la République devait être organisée en 2017 au 5e anniversaire de la date de l’élection du Président Macky Sall. S’il n’y a pas eu élection en 2017, c’est parce que le mandat en cours n’était pas compris dans le décompte de l’article 27 de la Constitution.
Puisque le mandat en cours n’était pas pris en compte par le nouvel article 27, cet article n’est entré en vigueur qu’à l’expiration du mandat de 7 ans. L’élection présidentielle de 2019 constitue donc la première élection du nouveau régime des mandats présidentiels régis par l’article 27 de la Constitution.
L’article 27 de la Constitution autorise deux mandats consécutifs de 5 ans. Le mandat initial était de 7 ans ; le mandat conféré en 2019 était de 5 ans. Les deux mandats se succèdent, mais ne présentent pas le caractère de deux mandats consécutifs de 5 ans.
L’article 27 de la Constitution a abrogé et remplacé le précédent article 27 issu de la révision constitutionnelle de 2008. La notion de «renouvelable une seule fois» appliquée jusque-là au mandat du Président de la République n’existe plus en droit positif sénégalais. Elle est remplacée par «nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs». C’est pour cette raison que le Conseil constitutionnel a délibéré que ce mandat de 7 ans est hors de portée de la nouvelle loi constitutionnelle. Soutenir le contraire, c’est violer la délibération du Conseil constitutionnel décision qui s’impose à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.
Le mandat conféré en 2019 constitue donc le 1er mandat de 5 ans au sens de l’article 27 de la Constitution. Le Président Macky Sall a droit à un second mandat de 5 ans, qu’il sollicite en 2024.
A ces arguments juridiques s’ajoute ce qui suit :
Si, à l’occasion de ce débat, le Président de la République saisit le Conseil constitutionnel de cette question pour avis, conforment à l’article 92 de la Constitution, il n’y a pas de doute que le Conseil confirmera les termes de sa décision n° 1/c/2016 du 12 février 2016 : il rappellera que le mandat de 7 ans n’était pas régi par l’article 27 de la Constitution. Il ne pouvait donc pas constituer l’un des deux mandats prescrits par cet article.
Si d’autres candidats contestent la recevabilité de la candidature du Président Macky Sall devant le Conseil constitutionnel, ils ne pourront s’appuyer que sur des arguments politiques. Comme le Conseil statuera en droit, leurs arguments politiques, s’ils en produisent, ne pourront pas prospérer.
Propositions et observations finales
Une clarification est nécessaire sur la dévolution des mandats successifs du Président Macky Sall. Il ne s’agit pas un débat citoyen ou politique : la question n’est pas de savoir si l’on est pour ou contre une candidature du Président Macky Sall en 2024 La clarification juridique vise à s’assurer que tous les acteurs ont une compréhension commune et partagée de ce droit positif. Si tel est le cas, le droit positif actuel est maintenu et en 2024, il n’y aura pas de débat sur la recevabilité de la candidature du Président Macky Sall. Si les acteurs de la vie politique estiment que le Président Macky Sall ne devrait pas briguer un troisième mandat successif en 2024, et qu’ils choisissent la voie juridique pour régler ce problème, il faudra alors modifier le droit positif. A cette fin, il sera nécessaire d’inscrire une disposition transitoire dans la Constitution. Cette disposition pourrait s’inspirer de l’alinéa 2 de l’article 151 de l’Avant-projet de la Constitution de la CNRI, et être ainsi libellée :
Le mandat en cours du Président de la République est compris dans le décompte du nombre des mandats autorisés par l’article 27 de la présente Constitution
Si cette solution juridique est choisie, il faut la mettre en œuvre avant l’élection présidentielle de 2019. En effet, l’article 27 de la Constitution ne peut pas faire l’objet de révision. Il entrera en vigueur avec l’élection présidentielle de 2019 à l’issue de laquelle sera conféré le premier mandat de 5 ans qu’il institue. A partir de ce moment, aucune révision constitutionnelle ne peut l’affecter, directement ou indirectement. En revanche, avant l’élection présidentielle de 2019, le constituant peut réglementer le cas unique du premier mandat qui sera conféré en 2019, en application de cet article 27 de la Constitution.
Jacques Mariel Nzouankeu
Ancien Professeur à la Faculté des Sciences juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar. Directeur de la Revue des Institutions politiques et administratives du Sénégal RIPAS E-mail ripassen@yahoo.fr