Quelques Observations Sur Le Projet De Loi Portant Modification Du Code électoral (partie Législative)

« … c’est une longue histoire d’amour entre le peuple béninois et sa Constitution.

Toute procédure ou tentative de révision de cette Constitution devrait intégrer cette donne

et qu’aucun amendement de fond ne soit apporté au texte constitutionnel sans une large

                               consultation de l’opinion publique »

(Gilles Badet cité par Ismaila Madior Fall dans son Postface de l’ouvrage du même auteur,

« Les attributions originales de la Cour constitutionnelle du Bénin », p.437).

Par décret n° 2018-690 en date du 28 mars 2018, il est ordonné la présentation à l’Assemblée nationale du projet de loi n° 12/2018 portant modification du Code électoral et par décret n° 2018-691 en date du 28 mars 2018 du projet de loi n°13/2018 portant révision de la Constitution.

L’objet de la présente est d’exposer quelques observations sur le projet de loi portant modification du Code électoral [1].

1. Observations d’ordre général

• Les modifications de la norme inférieure (le Code électoral) ne peuvent pas être adoptées avant les modifications de la norme supérieure (la Constitution)

Les dispositions du Code électoral à modifier étant tributaires de certaines dispositions de la Constitution à réviser, la présentation du projet de loi portant révision de la Constitution devrait intervenir avant celle du projet de loi portant modification du Code électoral puisque selon les rédacteurs de l’exposé des motifs du projet de loi électorale, « il s’agit d’impacter les nouvelles dispositions constitutionnelles et d’en tirer les conséquences dans le Code électoral ».

Nous osons espérer que les députés sont conscients que les modifications du Code électoral ne peuvent pas être adoptées avant les modifications de la Constitution. Dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale adopterait en premier lieu la révision constitutionnelle, il se pose la question de savoir si elle peut dans la même foulée voter le projet de loi modifiant le Code électoral. En bonne règle, l’Assemblée nationale ne peut pas adopter ces deux projets de loi en même temps puisque c’est après sa promulgation que la loi portant révision de la Constitution pourra être intégrée dans notre droit positif et produire ses effets, notamment sur les dispositions du Code électoral.

• La technique de rédaction employée pour modifier le Code électoral n’est pas, à notre avis, la mieux appropriée

Les rédacteurs du projet de loi ont opté pour la technique de rédaction qui consiste à modifier les vingt articles par un seul article du projet de loi. Cette technique habituellement utilisée pour des textes comportant peu de changement n’est pas appropriée en l’espèce puisque le présent projet de loi, en plus d’être long, comporte plusieurs modifications substantielles. La formule indiquée devrait consister à présenter, par des articles séparés et éventuellement selon leur objet, les modifications proposées. Cette présentation, qui a l’avantage de faire ressortir clairement les modifications à opérer, est plus appropriée si on doit prendre en considération le fait que la discussion et le vote des projets de loi s’effectuent par article.

Enfin, le texte aurait dû éviter de reprendre intégralement les alinéas d’un article ou des parties d’un article non concernés par les modifications pour faire l’économie d’un débat parlementaire sur des dispositions en vigueur non modifiées.

• L’exposé des motifs souffre d’une incomplétude

1. Il n’analyse pas les vingt articles du Code électoral à modifier et à remplacer

Sur la nécessité ou non de modifier un texte de loi, deux questions sont à poser : quel est le problème à résoudre et quel est le résultat attendu ? L’exposé des motifs ne précise pas les objectifs que vise le projet de texte soumis à l’Assemblée nationale. Il ne détaille pas les modifications qui sont proposées et ne cite aucun des vingt articles du Code électoral que l’on se propose de modifier et de remplacer.

Enfin, la règle voudrait que l’exposé des motifs d’un projet de loi soit assez concis pour saisir les intentions du législateur ou pour préciser la règle de droit découlant de la loi.

1. Il est resté silencieux sur les conditions de parrainage des candidatures

Il ne donne pas des développements précis sur les dispositions substantielles qui justifient les conditions de parrainage.  A noter que la terminologie employée dans le projet de texte est partagée entre parrainage et signature.

En mettant en place un filtre juridique par voie de parrainage a-t-on évalué les nombreux problèmes qui ne manqueront pas de surgir ?

En principe, les présentations devraient être rédigées sur des formulaires imprimés et être revêtues de la signature manuscrite des électeurs. Au regard du nombre de « parrains » effectifs, quels sont les outils dont dispose l’autorité chargée du contrôle des présentations pour authentifier la signature de chaque électeur « parrain » si l’obligation de faire légaliser les signatures n’est pas exigée ? 

On se demande à partir de quelle date les formulaires de signatures devraient être distribués ? La précision n’est pas apportée. Selon le second alinéa de 30 nouveau de la Constitution, « les électeurs sont convoqués par décret ». A notre avis, c’est à partir de la date de publication de ce décret que les formulaires de signatures devraient être distribués.

Et quid du délai de recueil de signatures en cas d’élection anticipée ? Les signatures nécessaires pourront-elles être recueillies dans des délais très courts et le juge constitutionnel aura-t-il le temps de contrôler les présentations dans le laps de temps imparti. Voilà pourquoi, dans ses observations sur l’élection présidentielle française,  le juge constitutionnel précise : « Si une modification était envisagée pour retenir de nouvelles règles de présentation des candidats, elle devrait être soigneusement examinée afin de préserver les acquis du dispositif actuel et d’être applicable sans difficultés, notamment dans le cas d’une élection provoquée par la vacance de la présidence de la République, pour laquelle les délais d’organisation sont raccourcis » (décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012).

Pour l’application de la seconde règle relative au parrainage (une partie des électeurs doit obligatoirement provenir de sept régions à raison de deux mille au moins par région pour l’élection présidentielle et à raison de mille au moins par région pour les législatives), les électeurs établis à l’étranger sont réputés être dans les effectifs de quelle région ?

• La valeur organique des articles LO.115, LO.116, LO.121 et LO.197 est à vérifier

Comme on le sait, le Code électoral distingue les dispositions ayant valeur de loi ordinaire (L.) et les dispositions à valeur organique (L.O.). Les articles LO 115 et LO 116 du projet de loi sont numérotés L.115 et L.116 dans le texte du Code électoral publié au journal officiel du 19 janvier 2017 [2] et sont bien des lois ordinaires. Le projet de loi les fait passer du domaine de la loi ordinaire au domaine de la loi organique sans aucune justification.

LO.121 est considéré dans le projet de loi comme une disposition à valeur organique alors que dans le Code en vigueur cet article a la valeur d’une loi ordinaire (L.121).

Enfin, dans premier du projet de loi, L.197 du Code qui a un caractère organique devrait être intitulé L.O.197.

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• La notion d’entité regroupant des personnes indépendantes est une notion non constitutionnalisée

Tout d’abord, une observation sur le sens de la notion d’entité prévue dans le projet de loi : la signification qu’en donnent les rédacteurs du projet de loi ne se retrouve pas dans 29 de la Constitution à réviser. Le projet de loi ne détermine ni la nature juridique de ces entités ni les conditions dans lesquelles elles sont formées, exercent et cessent leurs activités alors que ces conditions devraient être fixées par la loi.

La question des candidatures indépendantes nous amène à parler de 4 alinéa 1^er de la Constitution qui dispose : « Les partis politiques et coalitions de partis politiques concourent à l’expression du suffrage ». Ne devrait-on pas en déduire que les entités regroupant des personnes indépendantes mentionnées dans le projet de texte ne concourent pas à l’expression du suffrage ? Ensuite, lorsque l’alinéa 2 du même article 4 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016, énonce : « La Constitution garantit aux candidats indépendants la participation à tous les types d’élections dans les conditions définies par la loi », nous nous attendions à ce que le Code électoral ou une autre loi vienne préciser davantage les modalités d’application de 4 de la Constitution.

II Observations particulières  

Article L.57

L’expression « une entité regroupant des personnes indépendantes ou par une personne indépendante » peut laisser penser que l’entité peut être composée soit de plusieurs personnes indépendantes soit d’une seule personne indépendante ? Il y a lieu d’harmoniser la rédaction de L.57 avec celle des articles L.145, L.176, L.197, L.239 et L.275 qui font référence à des entités regroupant uniquement des personnes indépendantes.  En particulier, L.57 devrait être mis en cohérence avec le texte de 29 (alinéa 4 nouveau) du projet de révision de la Constitution qui vise une personne indépendante et non des entités regroupant des personnes indépendantes puisqu’il énonce : « Les candidatures sont présentées par un parti politique ou par une coalition de partis politiques légalement constitué ou par une personne indépendante ».

Article L.70

Le groupe de mots « Préfets et Sous-préfets » est mis entre parenthèse : il n’est pas d’usage dans un texte de loi de mettre des mots entre parenthèses. La précision qu’on veut apporter a sa place dans la partie réglementaire du Code.

Article L.119.

Dans le droit existant, c’est le Conseil constitutionnel qui est compétent pour statuer sur le contentieux de l’utilisation d’une couleur, d’un sigle ou d’un symbole déjà choisi par un autre candidat à l’élection présidentielle.  Or, le projet de modification du Code électoral veut confier cette compétence au ministre chargé des Élections ? Il y a lieu de se demander pourquoi le projet de loi veut retirer cette compétence au Conseil constitutionnel.

Article L.145

Dans cet article, comme dans LO.197 du projet de loi, les groupes de mots « tout parti politique » et « toute coalition… » sont mis au singulier : pourquoi mettre au pluriel le groupe de mots « toutes entités … » ce qui n’est pas le cas au niveau des articles L.239 et L.275.

Le quatrième alinéa de cet article prévoit que « le contrôle de ces signatures est effectué par la commission de réception des candidatures, sous le contrôle et la supervision de la CENA… », soulevant ainsi la question de la légitimité de la commission de réception des candidatures prévue à L.145. En effet, en vertu de 29 de la Constitution, « les candidatures sont déposées au greffe du Conseil constitutionnel » à qui devrait revenir le contrôle de l’expression des suffrages et de vérification des signatures. L.118 du Code électoral vient rappeler que « la déclaration de candidature est déposée au greffe du Conseil constitutionnel… ».

Article L.170

Les modèles de déclaration de candidature devraient être fixés par décret conformément à un modèle défini par le juge des élections.et non par arrêté du ministre chargé des Elections.

Idem pour les formulaires de signatures des électeurs (le projet de loi emploie l’expression : « les fiches d’électeurs » au 6) de L.170) parrainant les candidatures.

Article L.176.

Dans le dernier membre de phrase de l’alinéa 1 de cet article, pourquoi emploie-t-on l’expression « entité indépendante » alors que dans les autres articles l’expression retenue est : « entité regroupant des personnes indépendantes ». La même observation est à reconduire au niveau de l’avant dernier alinéa de L.239.

Article L232 et L.266

Le texte de loi prévoit qu’un décret peut abréger ou proroger le mandat d’un conseil départemental ou d’un conseil municipal, mais ne précise pas les conditions requises à cet effet. Outre son caractère vague et général, cette disposition ne devrait pas permettre de définir par voie règlementaire certaines règles concernant le régime électoral des assemblées locales, qui sont du domaine de la loi (article 67 de la Constitution) avec le risque d’abus et d’excès de pouvoir.

Article L.303

Les dispositions des alinéas 2 et 3 de L.303, qui font partie du titre VII du Code électoral réservé aux dispositions spéciales relatives au vote des Sénégalais de l’Extérieur, sont une répétition textuelle des dispositions du deuxième alinéa de L.146 inclus dans le titre III relatif à l’élection des députés

Le dernier alinéa de L.303 renvoie à un décret pour fixer le nombre des députés à élire dans chaque département. Pour assurer le contrôle du législatif et pour une meilleure transparence, le texte devrait plutôt renvoyer à un tableau annexé au Code qui fixe le nombre des députés à élire dans chaque circonscription électorale à l’étranger comme au niveau national.

Article L.335

Dans le Code électoral actuel, il revient au président du Conseil constitutionnel de déterminer le lieu où siègent à Dakar les commissions créées pour chaque département de l’extérieur : qu’est-ce qui justifie le transfert de cette compétence au premier président de la Cour d’appel de Dakar ?

Quelques suggestions.

• Le montant du cautionnement électoral prévu aux articles L.117 et L.171 devrait être fixé par le Code électoral et non par un arrêté du ministre chargé des Elections et le versement devrait être effectué par remise de chèque bancaire ou postal pour avoir la possibilité de contrôler, en cas de besoin, l’origine licite de ces fonds.
• La procédure d‘enregistrement des présentations devrait être définie par un décret d’application du Code électoral. En particulier, il devrait être retenu que les présentations sont rédigées sur des formulaires imprimés selon un modèle arrêté par le Conseil constitutionnel.
• Il devrait être prévu un système d’horodatage des quittances de versement du cautionnement ainsi que des formulaires de parrainage et de dépôt de candidatures pour un contrôle du respect strict des dispositions du Code électoral.
• La Constitution et la loi électorale devraient fixer le maximum de signatures que chaque candidat est autorisé à recueillir sinon le système de parrainage risque d’être perverti dans son application par certains partis politiques et coalitions de partis politiques.
• Il est très important de préciser que « la présentation d’un candidat est un acte personnel et volontaire qui ne peut donner lieu ni à marchandage ni à rémunération»[3]. Aussi, il est suggéré, indépendamment de L.114, d’ajouter au niveau des dispositions pénales du Code électoral (articles L.88 et suivants) de nouvelles dispositions spécifiques pour sanctionner tout parti politique ou tout candidat qui recueille des signatures de parrainage au moyen de dons, de libéralités, d’espèces ou de promesses mais également pour sanctionner tout électeur qui se fait corrompre par ces mêmes procédés ou qui marchande sa signature.
• Si on s’en réfère à sa décision n° 3/C/2005 du 18 janvier 2006, le Conseil constitutionnel ne tient ni de la Constitution ni d’aucune autre loi organique le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle.

Nous estimons que la Constitution devrait être modifiée pour prévoir explicitement la compétence du Conseil constitutionnel sur les lois constitutionnelles non approuvées par référendum.

• Les articles L351 à L355 du Code électoral qui sont des dispositions transitoires relatives aux élections législatives de 2017sont devenues obsolètes, l’occasion doit être saisie pour les supprimer du Code.

Dakar, le 17 avril 2018

[1] Il s’agit du projet publié dans le web.

[2] Du site : www.jo.gouv.sn

[3] Décision : Observations du Conseil constitutionnel (français) sur l’élection des 22 avril et 6 mai 2012. Source : https://www.legifrance.gouv.fr