Episodiquement, cette question domine le débat public sénégalais et charrie de grandes passions, souvent nourries par l’antagonisme des forces qu’il oppose : commerçants sénégalais contre industriel français. Dans un tel cas de figure, l’émotion et les logiques partisanes, voire mercantiles, tendent à prendre le dessus sur l’argumentaire scientifique sous-tendant des prises de position basées sur des évidences rigoureusement construites. La controverse sur l’industrie sucrière a récemment refait surface, à la suite d’un diagnostic que nous avons posé sur le secteur privé national et les contraintes empêchant le développement des PME au Sénégal.
Dans ce diagnostic, le cas du sucre a été utilisé comme illustration du manque de neutralité de l’Etat entre les différents segments de la société sénégalaise (grandes entreprises, PME, consommateurs). Ce diagnostic visait moins un régime politique donné qu’une certaine culture de la gestion des relations Etat-secteur privé, observée dans notre pays depuis l’indépendance, et souvent fondée sur des logiques d’interventionnisme et de protection, voire, dans beaucoup de cas, de clientélisme et de favoritisme. Cette assertion a provoqué la sortie des responsables de la CSS qui ont fortement mis en doute les chiffres que nous avons annoncés sur le sucre. La présente contribution se veut plutôt scientifique et neutre, loin des invectives et polémiques stériles, et de nature à éclairer les Sénégalais sur la situation du secteur sucrier au Sénégal. La plupart des faits qui y sont présentés proviennent d’une étude scientifique que nous avons réalisée en 2015, et publiée dans les Working Papers Series de la Banque mondiale. Les faits utilisés proviennent autant des statistiques secondaires que d’entretiens directs que nous avions eus avec tous les acteurs concernés, en particulier la CSS, l’UNACOIS, les services publics concernés, les consommateurs et les industriels utilisant le sucre comme matière première.
Quelques repères historiques sur la gestion du secteur sucrier au Sénégal
Depuis 1972, la production de sucre au Sénégal est contrôlée par un monopole, la Compagnie Sucrière Sénégalaise (CSS) appartenant à la famille française Mimran. Le sucre est cultivé sur une superficie de 9 600 hectares avec une production annuelle d’environ un million de tonnes de canne à sucre, ou 100 000 tonnes de sucre raffiné. À l’ère de la substitution aux importations, le sucre, à l’instar des autres industries manufacturières nationales, bénéficiait de niveaux de protection élevés, garantissant du moins officiellement le marché intérieur à la CSS. La contrebande en provenance de la Gambie et de la Mauritanie est un phénomène persistant dans le secteur du sucre, comme dans d’autres secteurs protégés. L’industrie du sucre est l’un des secteurs qui, d’une manière ou d’une autre, a maintenu ses niveaux élevés de protection, résistant notamment aux programmes d’ajustement structurel et différents programmes connexes de libéralisation du marché, que le pays a connus depuis la fin des années 70. Le sucre est protégé par une taxe spéciale appelée taxe conjoncturelle à l’importation (TCI), selon laquelle les droits et taxes sont perçus sur un prix de référence plutôt que sur le prix du marché réel, dans les cas où le prix à l’importation est inférieur au prix de référence. Depuis 1999, le prix de référence s’est établi à 325 056 francs CFA par tonne, soit un niveau nettement supérieur aux prix mondiaux durant, la plupart du temps, depuis les années 2000. Ce mécanisme fournit un niveau de protection endogène souvent très élevé, comme détaillé ci-dessous.
La CSS : épine dorsale de la chaine de valeur
La CSS est sans conteste l’épine dorsale de la chaine de valeur sucre. Elle emploie environ 6000 personnes, avec une masse salariale d’environ 16 milliards de FCFA en 2013, ce qui en fait le deuxième employeur du Sénégal après l’Etat. La CSS domine l’économie de la ville septentrionale de Richard Toll, sur les rives du fleuve Sénégal, d’où elle puise l’eau avec laquelle elle irrigue sa culture de sucre. La CSS est une entreprise intégrée verticalement qui cultive, coupe, raffine, conditionne et transporte la canne à sucre pour la consommation dans tout le pays. Les coupes sont effectuées manuellement plutôt que mécanisées, ce qui stimule considérablement l’emploi. Selon certaines sources, ceci procède d’un accord passé avec l’Etat pour préserver les emplois existants. Selon les dirigeants de la CSS, la culture de la canne à sucre et le fonctionnement de l’usine de CSS sont très efficaces, surpassant, en termes de rendements, des pays comme le Brésil (l’un des plus grands acteurs mondiaux de la chaine de valeur sucre). Cependant, contrairement au Brésil, où la culture de la canne se fait sous pluie, celle utilisée par la CSS est plutôt irriguée ; ce qui induit des coûts plus élevés. En 2010, à un moment où les prix mondiaux du sucre étaient élevés, la CSS s’était engagée auprès de l’Etat à accroître sa production, portant ainsi les terres cultivées de 9 600 à 11 700 ha, dans le but de faire passer la production raffinée de 100 000 à 150 000 tonnes, afin de satisfaire toute la demande intérieure du Sénégal, et dans le même temps, réduire ses coûts moyens en vue de baisser les prix au détail.
Selon la CSS, la société a emprunté jusqu’à 30 milliards de francs CFA sur un investissement estimé à 90 milliards, mais n’a pas réussi à obtenir les terrains supplémentaires nécessaires pour cette expansion d’activité. Elle a dû donc assumer des coûts fixes plus élevés du service de la dette sans les avantages d’économies d’échelle attendues de cette expansion. Une autre explication possible, cependant, est que la baisse des prix mondiaux du sucre par rapport au sommet atteint en 2011 pourrait avoir refroidi les ardeurs de la CSS. Et on ne comprend toujours pas pourquoi ils auraient contracté des dettes pour financer une expansion sans avoir au préalable obtenu les terres nécessaires. Il convient de noter, par ailleurs, que la CSS est également une grande importatrice de sucre. La CSS se décrit elle-même comme responsable de la disponibilité du sucre sur le marché intérieur et importe en conséquence pour combler l’important fossé existant entre sa production et la demande intérieure. Jusqu’en 2009, la CSS disposait d’un pouvoir de monopsone (monopole d’importation, couplé à un monopole de production) pour importer légalement du sucre destiné à l’usage du consommateur, les utilisateurs industriels étant autorisés à importer pour leur propre usage et donc exemptés du prélèvement au titre de la TCI.
La contrebande en provenance de la Gambie et de la Mauritanie a créé une certaine concurrence en dépit de la sévère répression qui a conduit plusieurs grands commerçants informels en prison, avec d’énormes amendes, comme nous l’avons montré dans un article paru dans la revue World Development en 2009. A partir de 2009, les commerçants privés ont été autorisés à importer des quantités limitées de sucre et le volume des importations a fortement augmenté depuis lors. Seuls quelques grands commerçants, presque tous membres de UNACOIS1 , semblaient être impliqués au début. Depuis lors, un conflit ouvert entre la CSS et l’UNACOIS est observé. Les commerçants de l’UNACOIS considèrent le monopole de la CSS comme complètement injustifié et comme une violation de la libéralisation des marchés de 1994. L’UNACOIS souligne également que la CSS n’est pas en mesure de produire suffisamment pour satisfaire la demande nationale malgré toute la protection à lui accordée. Dans ces circonstances, disent-ils, la CSS ne devrait pas importer du tout, encore moins avoir le statut de monopsone sur les importations. La direction de la CSS rétorque que les commerçants de l’UNACOIS ne sont pas fiables et ont un comportement opportuniste, n’important le sucre que lorsque les prix mondiaux sont inférieurs aux prix intérieurs et laissant à la CSS la gestion des pénuries en cas de conjoncture défavorable.
Un système de protection complexe et coûteux
Comme dans de nombreux pays africains, le Sénégal a adopté une politique d’industrialisation par l’importsubstitution (ISI) dans les années 1960 et 1970, qui comportait de fortes barrières commerciales et une implication importante des pouvoirs publics dans l’industrie. À la suite de la crise économique des années 80, le Sénégal, toujours comme la plupart des pays africains, s’est tourné vers des politiques d’ajustement structurel impliquant la privatisation, la déréglementation et la libéralisation, qui ont culminé avec la dévaluation du franc FCA de 1994 et aux mesures structurelles connexes. La loi n° 94-63 du 22 août 1994 a établi la concurrence sur le marché sénégalais. Cependant, le décret n° 95-77 du 20 janvier 1995 a introduit d’importantes clauses de sauvegarde qui donnent au gouvernement un pouvoir discrétionnaire important pour contrôler les prix des produits «sensibles».
Dans le même temps, un Tarif extérieur commun (TEC) a été mis en place 2000, dans le cadre de l’UEMOA. Le TEC impliquait une rationalisation et une réduction substantielles des barrières commerciales. Le TEC a considérablement réduit la complexité et le manque de transparence de la structure tarifaire du Sénégal en regroupant les droits de douane en 4 catégories, le taux de droit de douane le plus élevé applicable aux biens de consommation étant de 20 %. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est une autre taxe qui s’applique sur les importations. L’UEMOA fixe la fourchette de la TVA entre 15 et 20 %, les pays disposant d’une marge discrétionnaire dans cette fourchette. La TVA est actuellement fixée à 18 % sur tous les biens au Sénégal, bien que certaines exceptions puissent être accordées. Il convient toutefois de noter que la TVA s’applique autant sur les importations que sur les biens consommés localement. En tant que telle, elle ne constitue pas un instrument de protection, mais augmente les prix aux consommateurs.
Parmi les autres prélèvements applicables aux importations, on note des redevances moins élevées, applicables à toutes les importations, que sont le prélèvement statistique, les redevances de la CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest) et de l’UEMOA, ainsi que la redevance perçue par l’association des gestionnaires de ports COSEC. Le cumul de ces redevances représente environ 3 %. L’UEMOA prévoit deux types de régimes spéciaux pour les industries, conformément aux clauses de « sauvegarde » de l’OMC : la Taxe Conjoncturelle à l’Importation (TCI) et la Taxe Dégressive de Protection (TDP). Mais la TCI est plus fréquemment utilisée. Normalement, la TCI est fixée à 10 %, mais un mécanisme spécial de prix de référence est appliqué au sucre, comme décrit ci-dessous, permettant des niveaux de protection largement plus élevés.
Auteurs :
Ahmadou Aly Mbaye (UCAD/Senegal), Stephen Golub (Swarthmùore College/Pennsylvanie), Phillipe English (Banque Mondiale).
Titre : Policies, Prices, and Poverty. The Sugar, Vegetable Oil, and Flour Industries in Senegal World Bank Policy Research Working Paper 7286
Date de parution: juin 2015.
Aucun des trois auteurs de l’article n’a un quelconque intérêt dans le business du sucre et l’objet qui y est visé n’étais pas spécifiquement le sucre, mais les dysfonctionnements de la politique de concurrence au Sénégal et leurs implications sur le bien-être social.