Un constat s’impose à tout observateur averti : l’identité constitutionnelle sénégalaise repose sur une démocratie de consensus. En effet, contrairement à l’identité nationale, l’identité constitutionnelle est ce qui rassemble et non ce qui divise : il s’agit de tout ce qui nous est spécifique et nous est propre ainsi que de ce que nous partageons en commun. Dès lors, le dialogue permet de se retrouver autour de l’essentiel et des principes fondamentaux qui cimentent notre identité constitutionnelle.
Le dialogue, encore le dialogue, toujours le dialogue ! Au Sénégal, si le politique veut, le dialogue ne doit-il pas l’éclairer, l’orienter, le limiter, l’encadrer ou le canaliser ? Le dialogue ne doit-il pas fournir aux politiques les moyens d’accomplir leur volonté et leurs devoirs ou d’exercer leurs droits, dans le respect de la démocratie et de l’Etat de droit ? Opposition et Pouvoir ne le pensent pas de la même manière. Malheureusement. Pourtant, dans son exposé des motifs, la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution, issue du référendum du 20 mars 2016, précise : qu’ «en parfaite cohérence avec nos traditions d’ouverture et de dialogue politique, le Président de la République a, par décret n° 2013-730 du 28 mai 2013, institué la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI) chargée de mener des concertations sur la réforme des institutions et de formuler toutes propositions visant à améliorer le fonctionnement des institutions. » Deux mots importants percent les yeux : concertations et formulation des propositions. Deux mamelles de la notion de dialogue qui prolongent la réflexion sur plusieurs questions ? Déjà existe-t-il un dialogue politique ? Alors qu’appelle-t-on dialogue politique ? Et, qu’entendons-nous par dialogue politique ? Dans quel sens ? Avec quels moyens ? Répondre à ces questions n’est pas du tout aisée, mais il faut d’emblée préciser que la notion de dialogue politique est imprécise : parle-t-on de dialogue sur le processus politique ou de dialogue pour le processus politique ? Ce qui est certain et évident est que le dialogue politique défraie toujours l’actualité politique sénégalaise. On l’évoque au quotidien, le plus souvent lorsque s’y manifestent des avancées, des difficultés, comme cela avait été récemment le cas lors de l’adoption de la loi constitutionnelle sur le parrainage ou pour mettre en évidence le conservatisme de certains acteurs ou encore le traditionalisme du droit électoral sénégalais, ainsi que l’ont montré les débats sur la modification du Code électoral à quelques jours des élections législatives du 30 juillet 2017. En outre, les acteurs qui l’évoquent se plaignent rituellement d’être dépossédés de tout pouvoir et voient leurs revendications relayées par certains canaux. Pour ces deux raisons, il importe de pouvoir se faire une idée précise de ce qu’est exactement le dialogue dans le système politique, institutionnel et étatique sénégalais, objectif auquel répond parfaitement l’aménagement d’une journée nationale (28 mai) du dialogue. En effet, le dialogue est un processus de tous les jours, mais l’aménagement d’une journée montre qu’il présente des vertus et des limites.
En fonction de ses vertus, partout où il n’y a pas de dialogue autour des règles et de la gestion du pouvoir, il y’a des risques de tensions voire de conflits, tandis que le consensus politique (issu concrètement du dialogue) sert la paix civile ou du moins est synonyme d’apaisement. Le dialogue renforce ainsi le pouvoir de la majorité, la dignité de l’opposition, donne un titre de respectabilité à l’Etat et permet le rayonnement et l’audience internationale d’un pays. A cet effet, il faut que le dialogue tourne autour des remises en cause saines et raisonnables. Ce qui permet de préciser les limites du dialogue.
Au regard de ses limites, le dialogue peut parfois retarder la décision publique, alors que la légitimité permet de décider, l’intérêt et la sauvegarde de l’Etat exigent la capacité de décider après concertations et/ou consultations. Aussi, par exemple, l’opposition fixe souvent le dialogue autour des remises en cause douteuses et le pouvoir défend parfois des positions catégoriques. Cependant, que le dialogue politique soit critiquable, il n’y a aucun doute. Qu’il puisse souvent gagner à trouver des solutions est une évidence. A cet égard, au moins, faut-il constater qu’il constitue, aujourd’hui, le dernier viatique encore solide dans un paysage politique par ailleurs dévasté par la suspicion, de sorte que l’urgence à le défendre à son tour apparait de façon certaine. Ainsi, nous voyons deux problèmes majeurs ou deux écueils à éviter pour un dialogue fécond et fructueux :
1° une crise de représentativité (qui peut affecter la qualité du dialogue). C’est pourquoi le ratio de la présence des acteurs (politiques et société civile) les plus représentatifs sera très déterminant. Aussi, les experts devraient se cantonner dans leur rôle d’éclaireur en acceptant de subir les demandes des acteurs politiques et de la société civile sans essayer d’orienter les débats vers leurs propres objectifs;
2° une crise de productivité (les conclusions ne seront pas définitives) car le président de la République (chef de parti) est chargé d’arbitrer en dernier ressort. C’est la raison pour laquelle, il faut éviter la production juridique consécutive souvent unilatérale, ne reflétant pas forcement le résultat d’un dialogue. Aussi, il faut éviter un rejet systématique des résultats par les partis ou coalitions les plus représentatifs dans l’opposition.
Au regard de toutes ces considérations, nous nous proposons d’interroger les pratiques politiques des acteurs et d’analyser l’image et l’identité dialogique qu’elles prêtent à notre pays. Cette démarche s’inscrit dans un effort plus vaste développé dans le cadre de plusieurs de nos réflexions, où nous avons démontré que le discours relatif au dialogue et plus largement à la démocratie participe du discours sur l’identité de notre modèle démocratique. Notre analyse repose sur le postulat d’une construction discursive de l’identité dialogique de notre système démocratique et de l’articulation des discours sur un ressort puissant de la construction identitaire, en l’occurrence le rapport à nos valeurs. A cet effet, le dialogue accompli (I) fait souvent les frais du dialogue rompu (II) qui nécessite la réalisation d’un dialogue attendu (III).
Le dialogue accompli
Le Sénégal présente cette particularité d’être un pays de dialogue. L’entreprise est beaucoup plus aisée avec l’histoire politique car à la différence d’autres pays, l’histoire du Sénégal est d’abord celle d’une cohésion nationale. Or qui parle de cohésion nationale, parle d’histoire et trajectoire car nul ne peut faire l’économie de son passé : il n’y a pas de génération spontanée. Si l’identité constitutionnelle sénégalaise est construite autour du dialogue et du consensus, c’est parce que cette culture sert précisément à établir les règles du jeu démocratique.
Au Sénégal, plusieurs acquis démocratiques proviennent, en quelque sorte, du dialogue stricto sensu. Il y a ainsi le dialogue entre les institutions et le dialogue au sein des institutions lié à la construction d’espaces officielsoù se trouvent posés des problèmes comparables à ceux que connaissent tous les Etats modernes. Ainsi, s’il faut s’interroger sur la qualité du dialogue, il est d’autant plus nécessaire de rappeler que la Constitution du 22 janvier 2001 envisage le dialogue entre la majorité et l’opposition institutionnelle, celle qui est représentée, qui représente les citoyens. En effet, il est certain que si le pouvoir ne discute pas avec ceux qui sont susceptibles de susciter l’alternance politique, il ne dialoguerait pas et passerait ainsi à côté des vertus du gouvernement modéré. Il faut le rappeler, dans sa version actuelle, le Gouvernement modéré est celui qui accorde une place de choix à l’opposition et qui favorise l’alternance. A ce propos, le modèle sénégalais ne doit pas subir la fièvre électoraliste ou réelectionniste qui l’inscrivent dans une dynamique régressive. L’ancien modèle marqué par le particularisme processuel ou le consensus national historique qui a prévalu lors de l’élaboration et de l’adoption du Code électoral de 1992 avaient permis de surmonter des difficultés majeures pour asseoir les bases d’une « dynamique consensuelle ». Aujourd’hui, l’ancien modèle sénégalais du consensus s’exporte ailleurs en Afrique. Au Mozambique, par exemple, l’Opposition et le Pouvoir cherchent désormais un consensus et un accord pour réviser la Constitution (https://www.voaafrique.com/a/majorite-et-opposition-d-accord-pour-reviser-la-constitution-au-mozambique/4319369.html ), pendant que l’unilatéralisme est de retour au Sénégal. La charge symbolique est assez forte car l’article commence par relever la nécessité de la représentativité. « Les trois principaux partis politiques du Mozambique se sont mis d’accord ». Les causes de ce recul du modèle sénégalais sont dues à l’instauration d’un dialogue de rupture.
Le dialogue rompu
Le code consensuel est mort, vive la loi de la majorité ! C’est ainsi qu’il faudrait résumer l’évolution récente mais régressive du droit électoral sénégalais depuis 2000. En effet, malgré les acquis démocratiques, le dialogue reste fragile au Sénégal. Ce qui risquerait de porter atteinte à l’autorité des règles consensuelles qu’il est parvenu à établir et qui ne profiterait à personne et nuirait finalement à tous. Le passage d’un dialogue accompli à un dialogue rompu est-il un simple effet d’affichage de surenchère politique ou un changement de paradigme voire d’intensité des conflits politiques ? Ou traduit-il l’absence de volonté de dialoguer ? Avant de répondre à ces questions, il est nécessaire de présenter les éléments de litiges et de conflits à l’origine de ces ruptures souvent inattendues.
Le problème fondamental, fort malheureusement, porte sur le « mal-être »persistant du dialogue sous les alternances, auquel nous voyons deux raisons. La première est le contrôle étroit de la majorité politique sur les affaires publiques depuis 2000, renforcé par l’apparition en 1963 du fait majoritaire ; la seconde est la dévalorisation des fonctions des acteurs (opposition méprisée, légitimité des gouvernants élus contestée), les acteurs se critiquant beaucoup plus qu’ils ne débattent et discutent.
Des efforts ont pourtant été faits en vue de remédier à cette situation, dont le plus important est sans doute la consécration constitutionnelle du statut de l’opposition, sans résultat réellement probant. Cela n’a en effet rien changé à un point fondamental : l’activité du fonctionnement des institutions est solidement encadrée par des sources à la fois externes _ la Constitution, les lois organiques et la jurisprudence constitutionnelle _ et internes _ les règlements des assemblées et les « précédents» résultant des pratiques. Elles régissent l’organisation des institutions, le statut des membres et le pouvoir de décision. En ignorant de traduire en loi le statut de l’opposition, les pouvoirs en place ont développé une attitude méprisante et une échelle des priorités dans la production normative.
Aujourd’hui le consensus politique qui a produit deux alternances (nous ne parlons même pas du code consensuel, mais de la représentation de l’opposition dans le dialogue) est remplacé par la loi de la majorité. A preuve, à chaque fois que le ministre de l’intérieur dénombre les partis politiques présents dans la salle de discussion, il fait le ratio sans se soucier de la représentativité de ces partis. Quel est l’intérêt de discuter avec des partis sans représentativité populaire, qui souvent ne gèrent même pas une commune rurale ? Il s’agit bien d’une démarche regrettable car ne tendant qu’à faciliter la prise de décision pour le Gouvernement en faisant jouer l’effet d’annonce de façon à mettre sur le banc des accusés l’opposition boudeuse. En effet, la loi de la majorité est un frein puissant à la diversité des opinions politiques. Depuis toujours, on avait cru naïvement que la démocratie et la loi de la majorité étaient des sœurs jumelles, presque siamoises. Voici pourtant que l’une, la loi de la majorité, devient, par revendication d’un titre de légitimité pour les uns ou par contestation pour d’autres, bourreau de l’autre. Une nouvelle façon d’exclure la minorité étant fondée à l’emporter sur l’idée de consensus préalable. Mais aussi une nouvelle façon de contester la majorité étant fondée sur le dialogue de rupture.
Les litiges à l’origine de la rupture du dialogue découlent principalement des conséquences d’une malfaçon dialogique (le nouveau Code électoral, à savoir la loi n° 2017-12 du 18 janvier 2017, se distingue avec son prédécesseur par l’absence de base consensuelle). A titre d’exemple, à l’occasion des élections législatives du 30 juillet 2017 était en cause la constitutionnalité de la modification l’article L.78 du Code électoral permettant de choisir au moins 5 bulletins. D’un point de vue constitutionnel, cette loi a été contestée au motif qu’elle viole le secret du vote et de surcroit l’article 3 de la Constitution qui fixe les modalités d’exercice du suffrage sous le sceau du secret du vote. D’un point de vue politique, l’adoption de la loi s’est faite dans la violation des règles du consensus politique qu’impose la malfaçon dialogique validée par le Conseil constitutionnel devenu législateur de fait.
Au final, depuis 2000, les résultats issus du dialogue ont désormais la fâcheuse réputation de n’avoir servi à rien, à part créer une rupture du dialogue. Non seulement les questions les plus essentielles et celles les plus élémentaires ne sont pas définitivement réglées, mais avec cette rupture souvent consommée, ils révèlent tout aussi que c’est sans conviction que les acteurs avaient entendu dialoguer ou participer au dialogue.
Le dialogue attendu
Il faut préciser que tous les problèmes politiques ne peuvent reposer sur le dialogue. Par conséquent, nous préconisons une judiciarisation de certains problèmes politiques comme forme de dialogue assaini : nous pensons qu’il faut davantage responsabiliser les juges sénégalais tout en évitant de mettre la pression sur ces juges dépositaires de l’autorité et d’une part importante de la souveraineté. En donnant l’opportunité au juge national d’arbitrer des conflits politiques, il y’a là un moyen, nous croyons, de responsabiliser le juge. Il sera plus à même d’affirmer son indépendance par rapport au pouvoir exécutif et législatif et d’arbitrer entre la majorité et l’opposition. Devant le juge, la minorité doit pouvoir se rattraper au cas ou elle serait battue sur les textes, dans les discussions ou urnes. A titre d’exemple, en grande Bretagne, ce sont des hommes d’affaires qui ont contesté la décision du Gouvernement d’appliquer directement l’article 50 sans l’autorisation parlementaire et le juge leur avait donné raison. Ainsi, en cas de contentieux, de deux choses l’une, ou bien les juges se décideront à bien vider les conflits politiques, ou bien la justice ne saisirait pas l’occasion pour s’assurer de la confiance des acteurs et, tôt ou tard, la minorité ira ailleurs, une fois de plus, pour montrer à la face du monde que le Sénégal a bien un système qui repose sur le dialogue et le consensus… qui date depuis longtemps et des pouvoirs publics très oublieux !
Le dialogue sur la vocation et les nouvelles missions des partis politiques : une question attendue !
Les partis politiques sénégalais traversent une crise, mais personne n’est parvenu à gagner une présidentielle au Sénégal sans un appareil, un parti politique. En effet, en vertu de l’article 4 de la Constitution du 22 janvier 2001 tout parti politique s’assigne pour tâche de recueillir les suffrages des électeurs en vue de conquérir le pouvoir. Par-là, il se distingue des autres associations ou autres organisations ou entités indépendantes qui ne cherchent souvent qu’à influencer les titulaires du pouvoir. On conçoit alors que cette vocation implique que le parti politique mobilise, forme les opinions, fabrique des programmes et des valeurs, sélectionne les individus capables de défendre ses idées devant l’électorat et de les exprimer dans les institutions représentatives : le parti politique n’est pas comparables aux autres entités et regroupements politiques, il forme et permet de renouveler les gouvernants. C’est pourquoi le dialogue doit tourner autour des lettres de modernité de nos partis politiques.
Le dialogue sur le statut de l’opposition et de son chef : un statut et une décision attendue !
Outre cet indispensable dialogue, il convient de mettre à la disposition de la minorité (l’opposition) les moyens matériels d’exercer sa charge. C’est à cette exigence que répond l’existence du statut de l’opposition (article 58 de la Constitution). Bien sûr, l’opposition parlementaire ne saurait profiter de son statut pour faire ombrage aux autorités élus. Afin de s’en assurer, il pourrait être institué une cérémonie de prestation de serment du chef de l’opposition devant l’Assemblée nationale, une obligation de déclaration de sa situation patrimoniale en début et en fin de mandat, un budget et un cabinet à sa disposition.
Simplement, une difficulté première démontre tous les problèmes que le droit constitutionnel rencontre pour saisir l’opposition. Dans les faits, l’opposition est bien identifiée et identifiable. Sans doute, du point de vue juridique, elle reste «un objet juridique non identifié.» En effet, le statut de chef de l’opposition provient de l’Angleterre et c’est exactement une règle de science politique, d’origine coutumière, et tenter de le saisir constitutionnellement est en soi « risqué ! »
Ce statut ne pourrait prospérer que dans des Etats ou la démocratie est une affaire de gentlemen et de grandes dames ou l’élégance démocratique et républicaine transcendent tous les clivages politiques. Il est certain que préciser le statut de l’opposition, à travers une loi, serait en soi risquée. En effet, il n’appartient pas au droit constitutionnel de dire qui doit être le chef de l’opposition. C’est plus une donnée factuelle que de droit; c’est par l’effet du jeu des rapports de forces politiques en présence, et non des textes, que doit se déterminer la majorité et l’opposition.
Toutefois, les dernières réformes constitutionnelles permettent de tempérer ces craintes. Le régime sénégalais, en théorie pure, et au regard des grandes catégories de base de la classification du droit constitutionnel (même si nous émettons des réserves), est officiellement passé dans la catégorie des régimes présidentiels depuis la réforme constitutionnelle du 4 mai portant suppression du poste de premier ministre.
Ce n’est donc pas une coïncidence si, conformément à la logique de la nouvelle réforme, la question du statut de l’opposition ait été récemment reconsidérée, à l’initiative du Président de la République qui, interrogé sur la matérialisation de ce statut, pense qu’ « il aurait été plus logique que le candidat arrivé second [à l’élection présidentielle] puisse incarner l’opposition.» (Voir l’interview sur http://azactu.net).
Mais une chose est de poser le statut constitutionnel de l’opposition, une autre est d’en maitriser les critères à mettre en avant pour la désignation de son chef. Pencher du côté du second choix des sénégalais à l’occasion de l’élection présidentielle est aussi en soi « risqué » et ne permettrait pas de résoudre toutes les difficultés éventuelles. Il ne faudrait pas perdre de vue que depuis 2001, la Constitution parle de partis politiques et de coalitions de partis. Dans ces conditions, si une coalition de partis arrive en seconde position aux élections législatives qui sera désigné comme chef de l’opposition ? Vaste question ! Et quel serait le statut du second choix à l’élection présidentielle au regard du dérèglement actuel du calendrier électoral qui secondarise l’élection présidentielle ? N’y a-t-il pas des risques de division de l’opposition en cas d’implosion de la coalition majoritairement opposante ? Il est certain que l’opposition n’est point un bloc monolithique, y compris dans les démocraties de référence, s’y ajoute que les leaders essaient souvent de s’inscrire dans la mouvance de trouver des plages de concertation et de dialogue.
Et si le chef de l’opposition démissionne de son parti et crée un autre parti et de surcroît perd son mandat et quitte sa coalition de partis ? En cas de cohabitation (période de gouvernance parlementaire), ce serait un non-sens de parler de chef de l’opposition car il exercera lui-même une grande partie du pouvoir politique et naturellement le Président de la République serait le chef de l’opposition. Par contre, si le parti du Président de la République est, par exemple, la troisième force politique au Parlement ne risquerait-t-on pas d’assister à un régime présidentiel déréglé, un régime de coalition de partis ?
Il sera très difficile de répondre juridiquement à toutes ces questions du champ politique, c’est une mission impossible car le droit ne pourra jamais réussir à prendre en compte tous ces soubresauts politiques qui sont en définitive intimement liés aux caprices des hommes politiques ou aux rapports de forces.
Il est certain que parler du statut de l’opposition et de son chef est une tentative de bipolarisation de la vie politique, tentative « risquée » dans un pays ou on a besoin d’entendre l’expression de tous les courants et sensibilités politiques. Toutefois, il s’agit d’un droit constitutionnel qui doit être scrupuleusement respecté et appliqué.
Le dialogue sur le mandat et le mode d’élection des élus territoriaux : un moment attendu !
Les questions électorales ne laissent jamais un élu indifférent, quel qu’il soit. En effet, au niveau des Collectivités territoriales, l’élection est devenue l’étalon de mesure de la confiance des citoyens envers les élus territoriaux. Toutefois, cette confiance peut être rompue ou dévoyée en cours ou en fin de mandat. La protection du mandat est une exigence constitutionnelle car il n’appartient pas à l’élu mais aux électeurs qui sont les seuls habilités à renouveler ou pas ce contrat de bail. Cette question est celle de l’allongement, de la prorogation ou de la réduction de la durée du mandat des élus territoriaux, alors que ceux-ci ont été désignés par les électeurs sur la base d’un programme, pour une durée, fixée au moment de l’élection, et qui, au regard des faiblesses de la démocratie représentative pourrait ne pas être respectée en cours de mandat. Au regard de ces considérations, sans consensus, le respect du calendrier républicain s’impose comme un impératif démocratique en ce sens que la durée du mandat des élus territoriaux est précisée par les textes et leur renouvellement est soumis au respect de ce délai précis.
Le dialogue sur le parrainage : l’impératif de réformer la réforme attendu !
Assurément, l’élection présidentielle qui s’est déjà déroulée le 24 février dernier devrait permettre de tirer tous les enseignements et peut-être aussi des mesures et correctives nécessaires.
Les difficultés rencontrées lors de l’élection présidentielle du 24 février rappellent les défauts du mécanisme instaurant ces nouvelles conditions de filtrage afin d’éviter l’inflation des candidatures. Le dialogue devrait tenter d’apporter une contribution notable à l’amélioration de la loi.
Vivement que les acteurs se mettent autour d’une table pour en discuter sereinement !
Mouhamadou Ngouda Mboup est Enseignant-chercheur de droit public FSJP/UCAD, Consultant, Directeur de Lex Africa Consulting (LEXAC)