Identifier D’abord Les Dysfonctionnements Au Sein De La Présidence

« Ce que l’État accomplit en cachette, dans l’ombre et l’opacité que lui procure la fonction étatique et son exercice injuste peut et doit être révélé lorsque des circonstances exceptionnelles l’exigent »  (Aide Transparence, « Commission indépendante d’investigation, « Chantiers de Thiès. Les Faits », Éditions Aide Transparence Dakar, Sénégal, p. 201).

Dans un communiqué non signé en date du 10 juin 2019 attribué au ministère de la Justice et publié par la presse, il est affirmé que le Garde des Sceaux a saisi le procureur général près de la Cour d’appel de Dakar « pour l’ouverture d’une enquête complète sur l’ensemble des faits allégués » dans un rapport de l’inspection générale d’Etat (IGE) qui circule sur les réseaux sociaux et « qui n’a pas encore été transmis à monsieur le président de la République ».

Nous pensons que l’enquête demandée au procureur ne devrait pas servir de prétexte pour protéger des citoyens en cas d’enquête sur une éventuelle corruption transnationale. Le Sénégal a ratifié, le 16 novembre 2005, la Convention des Nations unies contre la corruption et le 12 avril 2007, la Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption. En conséquence, les dispositions sur la corruption énoncées par ces deux conventions sont directement applicables.

Par ailleurs, la divulgation de documents estampillés « secret » ne devrait être un alibi à brandir pour entraver des investigations gênantes ou retarder le déroulement d’une procédure judiciaire. À titre de rappel, les règles organisant la gestion et la protection du secret et des informations relatives à la défense nationale sont régies par deux textes de 2003 qui, à notre connaissance, n’ont jamais été publiés au journal officiel. On se demande alors si ces textes ont force exécutoire à l’égard des citoyens.

L’enquête demandée au procureur, envisagée à la lumière du fonctionnement observé des administrations impliquées et de la conduite relevée des principaux acteurs publics concernés et en référence aux règles régissant la bonne gestion publique, devrait conduire à l’instruction d’un procès contre le gouvernement et, plus spécifiquement, les services présidentiels. L’enquête, dans la revue des actes posés et décisions prises à chaque niveau, devrait permettre de situer la responsabilité de chacun des principaux intervenants, y compris le président de la République.

Pour bien comprendre ce qui s’est réellement passé, les enquêteurs du procureur sont obligés de s’intéresser au circuit des contrats pétroliers et des décrets d’approbation et de situer les différents niveaux de responsabilité. Nous avons identifié quatre niveaux de responsabilité dans les errements et/ou irrégularités relevés par l’IGE dans la signature des contrats pétroliers et des décrets d’approbation desdits contrats avec Petro-Tim. Il s’agit :

• du ministère en charge du secteur pétrolier,
• des services du Premier ministre en particulier le Secrétariat général du gouvernement,
• des services de la présidence de la République notamment le cabinet du chef de l’Etat,
• et du président de la République lui-même qui devrait être le dernier rempart contre toute violation de la loi et des règlements.

Pour situer les responsabilités, la première question à poser est de savoir si le ministre en charge du secteur pétrolier, le Premier ministre et le président de la République étaient au courant de l’enquête à Petrosen, objet de l’ordre de mission n° 035/PR/CAB/IGE du 30 mai 2012 signé par le directeur de cabinet du président de la République.

Le ministre chargé des Hydrocarbures

Si ses services étaient au courant de la mission d’enquête et par conséquent de la lettre de contestation de Tullow Oil datée du 2 mai 2012, pourquoi ont-ils proposé, cinq jours après l’établissement de l’ordre de mission, l’approbation par décret du contrat de recherche sur le bloc de Saint-Louis ? Pourquoi également ont-ils proposé, onze jours après l’établissement de l’ordre de mission, l’approbation par décret du contrat de recherche sur le bloc de Cayar ?

Si l’enquête du procureur confirme que le ministre chargé des Hydrocarbures de l’époque était au courant de la mission de l’IGE, les deux inspecteurs généraux d’Etat auraient bien raison de s’interroger sur « la soumission précipitée, surprenante, improductive et risquée de la convention » signée avec Petro-Tim et sur « l’attitude du ministre jugée surprenante pour n’avoir pas attendu les résultats de l’enquête ».

Les services du Premier ministre

On se demande si le Secrétariat général du gouvernement (SGG) était au courant de la mission de l’IGE à Petrosen et s’il avait exercé pleinement les compétences qui lui sont attribuées par le décret n° 2002-1152 du 3 décembre 2002 relatif à l’organisation des services du Premier ministre ? Au terme de l’article 3 du décret mentionné, « le Secrétariat général du gouvernement assiste directement le Premier ministre dans sa mission …de direction et de contrôle de l’action gouvernementale ». Selon le même article, « il recueille, à cet effet, les observations des départements ministériels intéressés sur les projets …de décret et provoque, s’il y a lieu, toutes réunions et tous arbitrages nécessaires ». D’après l’article 7 du décret précité, le SGG, par le biais de son Service de Liaison, est notamment chargé de la préparation des projets de décret soumis à la signature du président de la République et au contreseing du Premier ministre.

Avant de faire signer le président de la République et de recueillir le contreseing du Premier ministre, le SGG avait-il pris la précaution de recueillir les observations des départements ministériels intéressés par les projets de décret approuvant les contrats de Petro-Tim ? Ce qui lui aurait permis de s’assurer de l’existence ou non de l’avis conforme du ministre chargé des Finances.

Le cabinet du président de la République, notamment le directeur de cabinet

L’article 7 du décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat énonce : « Pour l’accomplissement de leurs missions, les inspecteurs généraux d’Etat sont munis d’un ordre de mission signé du président de la République ou par toute autre autorité ayant reçu délégation à cet effet ». C’est à ce titre que le directeur de cabinet du président de la République peut être amené à signer les ordres de mission des IGE.

La question se pose de savoir si le directeur de cabinet a signé l’ordre de mission du 30 mai 2012 en toute connaissance de cause, c’est-à-dire après avoir lu la note de l’IGE (si elle a existé) accompagnant le projet d’ordre de mission et en résumant l’objet, l’importance et la genèse de la mission comme il est de pratique.

Le président de la République

Était-il est au courant de l’enquête de l’IGE à Petrosen ? On peut répondre par oui si on s’en tient à la déclaration attribuée aux enquêteurs dans le rapport qui circule sur les réseaux sociaux : « la présente enquête a été ordonnée par le président de la République ».

Le président de la République devrait être au courant de la mission confiée à l’IGE :

D’abord, lors de la signature de l’ordre de mission par son directeur de cabinet. Mais une question serait de savoir si ce dernier a informé le chef de l’État de tous les tenants et aboutissants de cette enquête.

Ensuite, en cours de mission. Au terme de l’article 14 du décret du 18 juin 2007, « si au cours de l’exécution de sa mission l’Inspecteur général d’Etat constate des faits suffisamment graves qui nécessitent la prise de mesures urgentes pour sauvegarder les intérêts de l’État, il doit en informer dans les meilleurs délais, par un rapport ou une note d’étape, le chef de l’État ». De notre point de vue, le rapport qui circule sur les réseaux sociaux contient des faits assez graves qui devraient justifier la mise en œuvre de la disposition précitée. On pourrait ainsi se demander si les deux enquêteurs ont présenté un rapport ou une note d’étape au président de la République. Dans l’affirmative, des éléments sur la décision éventuelle prise par le chef de l’État devraient être disponibles. Une question qui devrait être posée au chef de l’État. Malheureusement, l’immunité présidentielle va constituer un écran.

Et enfin lorsque le rapport est définitif. Selon l’article 6 du décret du 18 juin 2007, « les rapports des inspecteurs généraux d’État sont transmis au président de la République qui décide des suites à leur donner ». Toutefois, « le rapport n’est définitif qu’à la fin de la procédure contradictoire » (article 15 du décret d’organisation de l’IGE de 2007). Le rapport qui circule contient-il « les explications de tous les agents dont la responsabilité personnelle est mise en cause » ?

Une interrogation cruciale : le rapport daté du 21 septembre 2012 qui circule sur les réseaux sociaux est-il un rapport définitif ? Si oui, a-t-il été régulièrement transmis au président de la République ?

Un esprit averti comprendrait difficilement que l’IGE garde par devers elle un rapport final d’enquête depuis bientôt sept ans sans le transmettre au chef de l’État. Deux hypothèses peuvent être envisagées.

La première hypothèse : le rapport en circulation dans les réseaux sociaux est un rapport définitif

– régulièrement transmis au président de la République conformément à l’article 22 du décret de 2007 qui dispose : « (Le Vérificateur général) transmet au président de la République tous les rapports définitifs de vérification, d’audit, d’inspection, d’enquête et d’études » ;

– mais le président de la République n’a pas décidé des suites à donner aux conclusions du rapport. Si la transmission dudit rapport a bien eu lieu, l’IGE est tenue d’en apporter la preuve écrite aux enquêteurs du procureur parce qu’il y va de sa crédibilité.

La seconde hypothèse : le rapport en circulation est un rapport non finalisé (bien que signé par les deux enquêteurs) parce que le président de la République a pris la décision de considérer l’enquête comme devenue sans objet après avoir signé les deux décrets en juin 2012.

Entre le 30 mai 2012 (date de signature de l’ordre de mission des enquêteurs) et le 19 juin 2012 (date de signature des décrets approuvant les contrats de Petro-Tim), le pouvoir exécutif avait toute la latitude d’annuler à n’importe quel moment la mission d’enquête de l’IGE. Toutefois, il aurait fallu, dans cette hypothèse, y mettre la forme en envoyant à l’IGE une lettre lui notifiant la décision d’annulation de la mission d’enquête à Petrosen.

Pourquoi, après l’approbation des contrats par décret, on a laissé l’IGE poursuivre l’enquête sur une période de trois mois (le rapport qui circule sur les réseaux sociaux est daté du 21 septembre 2012) ? La seule réponse que nous pouvons donner à cette question est la suivante : le président de la République avait estimé que l’enquête de l’IGE était devenue sans objet du moment qu’en signant les décrets, il assure la responsabilité constitutionnelle de la décision qu’il a prise.  

Si réellement c’est le souci de transparence qui motivait l’enquête, l’attitude la plus républicaine qui aurait dû être adoptée aurait été de suspendre la signature des décrets d’approbation jusqu’à la réception des conclusions des enquêteurs, quitte à fixer à ces derniers un délai très court pour boucler leur enquête.

L’enquête du procureur sur les faits allégués dans le rapport de l’IGE ne devrait pas se transformer en un exercice de critique contre le travail des deux inspecteurs généraux d’État ce qui serait un précédent dangereux.

Cependant, l’on est en droit d’attendre de l’enquête du procureur :

Premièrement, qu’elle confirme :

• Si les griefs formulés contre Petrosen sont fondés ou non.
• Pourquoi la demande incomplète de Petro Tim a été jugée recevable malgré les manquements de forme et de fond ?
• Si le versement irrégulier de deniers publics dans le compte de Petrosen et l’usage de ces deniers à des fins privées sont bien établis.

Deuxièmement, qu’elle nous édifie sur la réaction des différentes autorités par rapport aux propositions formulées par les enquêteurs, à savoir :

• La position de la présidence de la République quant à la proposition suivante du rapport :« Retrait du permis de recherche d’hydrocarbures accordé à Petro-Tim pour les irrégularités entachant la validité de la convention conclue avec elle ».
• La position du ministre de la Justice sur la proposition d’ouverture d’une information judiciaire pour soustraction de leur destination des deniers publics et pour des utilisations des fonds publics autres que celles décidées par l’État ainsi que l’ouverture d’une enquête judiciaire pour délit de concussion.
• La clarification attendue du ministre chargé des Finances sur son avis conforme sur les dispositions financières, fiscales et douanières non donné dans le délai fixé par le Code pétrolier.
• La position du ministre chargé des Finances sur les revenus pétroliers encaissés par Petrosen et non reversés au Trésor public. (En passant lire le rapport 2017 de ITIE (pages 56 et 66) qui fait savoir que Petrosen assure le recouvrement du loyer superficiel annuel prévu par l’article 45 du Code pétrolier » et qu’elle se finance à travers « des versements effectués par les entreprises titulaires de permis au titre des « taxes superficiaires », des frais de formation et de l’appui à la promotion » et que « ces paiements sont retenus par Petrosen et ne sont pas reversés au Trésor public ».
• La position du ministre chargé des Finances sur le respect de la règlementation en vigueur en ce qui concerne l’ouverture de comptes bancaires à l’étranger par Petrosen.
• L’enquête devait s’intéresser aux deniers publics non reversés au Trésor public par Petrosen et particulier aux caisses noires instituées dans ce secteur depuis belle lurette. À ce sujet, nous pensons que les relations financières entre Petrosen et son ministère de tutelle devraient être réorganisées et précisées davantage.  En ne réglant pas cette question, on continue de favoriser des gestions de fait et plus précisément l’institution de caisses noires au niveau de Petrosen et au niveau du ministère chargé des Hydrocarbures.

À propos de certains aspects des contrats pétroliers et des décrets d’approbation

En jetant très rapidement un regard critique sur les deux décrets d’approbation de 2012 et sur certains contrats de recherche et de partage de production signés sous l’empire du Code pétrolier de 1998, nous avons les commentaires suivants :

1. Le décret approuvant la convention-type attachée à l’octroi d’un titre minier d’hydrocarbures ou d’un contrat-type de services existe-t-il (voir article 3 du décret n° 98-810 du 6 octobre 1998) ?
2. Le rapport de présentation du décret n° 2012-596 du 19 juin 2012 et celui du décret n° 2012-597 de la même date sont identiques sauf au niveau du nom des blocs concernés.
3. Les rapports de présentation n° 0687 du 05 juin 2012 et n° 0792/ MEM/DHCD/ANT/cmb du 11 juin 2012 ne mentionnent nulle part l’avis conforme ou non du ministre chargé des Finances. Le défaut d’avis conforme est une irrégularité pouvant être soulevée d’office par le juge administratif.
4. Le rapport de présentation du décret n° 2012-597 est resté silencieux sur la lettre n° 628/MICITIE/DHCD/ant du 10 février 2012 par laquelle le ministre de l’Energie notifiait à Tullow Oil le retrait de son permis de Saint-Louis offshore. Or, sans ce retrait, il n’aurait pas été possible d’attribuer à Petro-Tim le bloc de Saint Louis. Le même rapport de présentation a ignoré également la lettre du 02 mai 2012 de la représentante de Tullow Oil Sénégal.
5. Le président de la République ne devrait pas apposer sa signature sur les contrats pétroliers.

L’approbation présidentielle d’un contrat pétrolier est matérialisée par la signature d’un décret.

6. La publication au journal officiel des décrets d’approbation et des contrats de services est une exigence de la loi (voir dernier alinéa de l’article 34 du Code pétrolier de 1998) mais elle n’est pas strictement respectée. En l’absence de publication au journal officiel, peut-on alors considérer que ces décrets ont acquis force exécutoire ?
7. Les contrats de services font l’objet d’un enregistrement (article 34 du Code pétrolier de 1998) ce qui n’est pas respecté au regard de la disposition finale de certains contrats.
8. S’agissant des parties au contrat, la désignation de Petrosen comme partie contractante vis-à-vis de l’État nous paraît problématique. En effet, on se demande comment l’État peut-il conclure un contrat de partage de production avec Petrosen qui est une entité étatique. D’après le dernier alinéa de l’article 34 du Code pétrolier de 1998, « le contrat de services (qui peut être un contrat de partage de production) est signé par la société d’État et le ou les demandeurs, puis contresigné par le Ministre ». Selon notre compréhension, un contrat de partage de production devrait faire intervenir deux parties : d’une part, l’État représenté par le ministère chargé des Hydrocarbures ou par Petrosen, la société d’Etat (secteur public) et d’autre part, la société pétrolière (secteur privé).

En conclusion, nous suggérons la formation d’une commission d’enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l’action des services de la présidence de la République et du gouvernement.

Mamadou Abdoulaye Sow est ancien ministre, Inspecteur du Trésor à la retraite.