La question de la prise en charge des conséquences de la pandémie du Covid-19 a relancé le débat sur la problématique de l’endettement des pays pauvres. L’initiative du Président Macky Sall, appelant à l’annulation totale ou partielle de la dette publique et la renégociation des dettes commerciales des pays pauvres, a eu un écho assez favorable auprès de la communauté internationale. Le Fonds monétaire international (Fmi) a immédiatement effacé la dette de vingt-cinq pays pauvres. Aussi, le paiement de la dette de tous les autres Etats est suspendu, selon une décision du G20 qui regroupe les principaux créanciers publics. Le secrétaire d’Etat américain, Mike Pompeo, le 27 avril 2020, a tenu à redire les bonnes dispositions de son pays (Usa) à examiner la situation des pays, «au cas par cas», en vue de l’allégement de leur niveau d’endettement. La Chine va dans la même logique. Le Président Macron, premier acquis à cette cause avec le Pape François, travaille le Club de Paris pour obtenir les mêmes résultats. En outre, les institutions de Bretton Woods et l’Union européenne ont sorti les carnets de chèques pour allouer des liquidités sous forme de dons, car il s’avère nécessaire de soulager le fardeau de l’endettement, mais aussi d’injecter des ressources nouvelles. En plus de l’annulation de la dette pour relancer son économie, l’Afrique demande par exemple le pourvoi de ressources financières nouvelles pour un montant de 100 milliards de dollars.
Ne pas se faire d’illusions
Le levier sur lequel l’Afrique pourra s’appuyer sera assurément l’effacement de la dette. Après les désastres économiques et sociaux du Covid-19, le monde sera dans une situation économique et sociale telle que tous les pays auront besoin de financer leurs déficits. Il s’avèrera particulièrement difficile pour les Etats, de façon générale, de recourir à l’instrument de la fiscalité pour éviter de fâcher davantage leurs populations. La seule alternative sera de recourir aux marchés. L’Afrique se tournera donc vers les marchés en même temps que tous les autres pays du monde et on peut considérer que ce sera une compétition inégale. En effet, les prêteurs seront plus enclins à aider à sauver les économies de leurs propres pays. Il sera question de l’exacerbation d’un certain égoïsme des Peuples. Aussi, les garanties de solvabilité des pays riches sont sans commune mesure avec celles des pays pauvres. L’Afrique aura intérêt à voir son stock d’endettement allégé pour pouvoir emprunter, de nouveau, ou qu’elle aura besoin de n’avoir pas à rembourser des dettes et ainsi rediriger les ressources qui devaient être destinées à payer des dettes, à faire face à d’autres priorités. Les dons et autres aides des pays riches seront assez limités, en raison de leurs propres urgences nationales.
La légitimité juridique d’une demande
Demander l’annulation de la dette ne doit pas souffrir d’un complexe ou de scrupules. D’ailleurs, la demande portée aujourd’hui par l’Afrique a toujours été celle de militants politiques ou de la société civile, pour des rapports internationaux justes et équitables. Ainsi, ne devrait-on pas avoir honte à demander l’annulation d’une dette publique. Ce n’est pas non plus une revendication idéologique, encore moins une demande de charité. Une telle revendication a des fondements d’ordre juridique, économique et moral.
Par des principes généraux bien établis, le droit international a fini de justifier des demandes en annulation de dette des Etats. Les dettes contractées contre les intérêts des populations locales sont juridiquement frappées de nullité. La doctrine de la «dette odieuse» trouve son origine au 19ème siècle. Une de ses applications remonte à 1898, lorsque les Usa prirent le contrôle de Cuba. Les Usa avaient refusé d’assumer la dette cubaine vis-à-vis de la couronne espagnole. Le contentieux sera éteint à l’aide d’un traité international, signé à Paris, au terme duquel l’Espagne renonça à la dette.
En 1923, une banque britannique établie au Canada va renoncer à des prêts consentis au Costa Rica. Les prêts avaient été considérés, suite à un arbitrage dirigé par le juge Taft, président de la Cour suprême américaine, qu’ils avaient été consentis selon l’intérêt personnel du Président Tinoco du Costa Rica.
Les mouvements citoyens invoquent souvent ce principe de la dette odieuse. D’ailleurs, l’Administration Bush avait relancé ce principe en 2003, en demandant à des pays comme la Russie, la France et l’Allemagne d’annuler la dette de l’Irak contractée par le régime de Saddam Hussein. Le Club de Paris finira par annuler 80% de la dette de l’Irak, mais en prenant soin de ne pas la qualifier de «dette odieuse» ; sans doute pour éviter de faire des émules. On retiendra qu’une dette peut être qualifiée de «dette odieuse» si elle a été «contractée par un régime despotique, dictatorial, en vue de consolider son pouvoir, ou si elle a été contractée non dans l’intérêt du Peuple, mais contre son intérêt et/ou dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir, ou enfin si les créanciers étaient en mesure de connaître la destination odieuse des fonds prêtés».
On peut aussi soutenir l’annulation de la dette et la suppression de son remboursement en convoquant l’argument de la force majeure et celui du changement fondamental de circonstances. La Commission du droit international de l’Onu définit ainsi la «force majeure» : «L’impossibilité d’agir légalement (…) est la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l’invoque, le met dans l’incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l’impossible nul n’est tenu.»
La jurisprudence en matière de droit international reconnaît qu’un changement dans les conditions d’exécution d’un contrat peut l’annuler. Cela signifie en substance que les contrats qui requièrent l’accomplissement d’une succession d’engagements dans le futur sont soumis à la condition que les circonstances ne changent pas.
Un autre motif pour fonder le refus de payer est l’argument de «l’état de nécessité». L’état de nécessité peut être invoqué lorsque la poursuite des remboursements implique pour la population des sacrifices qui vont au-delà de ce qui est raisonnable, en affectant directement les obligations fondamentales de l’Etat à l’égard des citoyens. A ce propos, la Commission du droit international de l’Onu déclare : «On ne peut attendre d’un Etat qu’il ferme ses écoles, ses universités et ses tribunaux, qu’il supprime les services publics de telle sorte qu’il livre sa communauté au chaos et à l’anarchie, simplement pour ainsi disposer de l’argent afin de rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Il y a des limites à ce qu’on peut raisonnablement attendre d’un Etat, de la même façon que d’un individu.»
L’exemple éloquent de l’annulation de la dette de l’Allemagne
La communauté internationale avait mis ensemble ces différents principes juridiques pour décider, à l’initiative des Usa, de l’annulation de la dette allemande en 1953. On se rappelle que Alexis Tsipras, chef du gouvernement de la Grèce en 2015, un pays plongé dans une grave crise économique, faisait du précédent de l’annulation de la dette allemande son argument de taille pour titiller l’inflexibilité de Angela Merkel qui refusait toute annulation de la dette grecque.
L’économiste Eric Toussaint, qui soutenait la Grèce dans ce combat, décrit les conditions des faveurs accordées à l’Allemagne. En effet, après la seconde Guerre mondiale, de multiples conditions ont été réunies pour permettre à l’Allemagne de l’Ouest (Rfa) de se développer rapidement en permettant la reconstruction de son appareil industriel. Non seulement la dette contractée par l’Allemagne en-dehors des deux guerres mondiales a été réduite de plus de 60% et des aides économiques sous forme de dons lui avaient été octroyées. L’Allemagne a pu développer d’impressionnantes infrastructures publiques et soutenir ses industries afin de satisfaire la demande locale et de conquérir des marchés extérieurs. L’Allemagne a même été autorisée à rembourser une grande partie de sa dette restante dans sa monnaie nationale. Elle remboursa par exemple à la Belgique, à l’Angleterre et à la France une partie de ses dettes en Deutsche marks. «Ces fonds qui n’avaient pas d’intérêt dans les échanges avec le reste du monde, Anglais, Belges et Français ont essayé de s’en débarrasser rapidement en achetant des marchandises et des équipements fournis par l’économie allemande et contribué à refaire de l’Allemagne une grande puissance exportatrice.» L’allègement radical de la dette de la Rfa et sa reconstruction rapide après la seconde Guerre mondiale ont été rendus possibles grâce à la volonté politique de ses créanciers. De surcroît, l’accord établissait la possibilité de suspendre les paiements pour en renégocier les conditions si survenait un changement substantiel limitant la disponibilité des ressources. Les concessions pour une relance rapide de l’Allemagne furent nombreuses de la part des créanciers.
Les petits calculs du Bénin et du…Rwanda
On a pu être interloqué en entendant des intellectuels africains qui voudraient prendre le contre-pied de leur gouvernement, au risque parfois d’apparaître incohérents. Ils ont toujours considéré que la dette africaine auprès des pays occidentaux était injuste et encourageaient à rompre la spirale de l’endettement. Voilà que les Etats africains demandent l’annulation de la dette et que les créanciers se montrent disposés à accéder à la demande, que des élites africaines trouvent à objecter ! Ce serait plus que faire de la fine bouche pour un débiteur de renoncer à une offre généreuse de son créancier de lui effacer une dette. Le cas échéant, devrait-on se demander ce que ce débiteur aurait bien derrière la tête ?
C’est dire que l’opinion exprimée par Mme Louise Mushikiwabo, qui voudrait que l’Afrique devrait plutôt préférer le gel de la dette, ne manque pas de poser problème. La secrétaire générale de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) rame à contre-courant de la plupart des chefs d’Etats membres de l’Oif. A ce que l’on sache, aucune instance de l’OIF n’a eu à discuter de la question pour adopter une telle position qui est en porte-à-faux manifeste avec les engagements officiels des Etats membres. Il sera difficile de ne pas entendre les voix qui voudraient croire que Mme Mushikiwabo exprime ainsi une position que le Rwanda, dont elle a été le ministre des Affaires étrangères avant d’être élue à la tête de l’OIF, ne pouvait porter officiellement. Il s’avérerait incongru que Paul Kagame, qui coordonne la Commission de l’Union africaine pour le Nepad, se démarque officiellement d’un projet aussi consensuel pour l’Union africaine que la demande d’allégement de la dette des pays pauvres. En outre, le Rwanda a été tout heureux de faire partie des 25 pays les plus pauvres du monde et qui sont déjà bénéficiaires de l’annulation de leurs dettes auprès du FMI, du 13 avril 2020.
On peut dire la même chose du Bénin, autre pays bénéficiaire de cette opération. Après avoir fini de bénéficier d’une annulation par le FMI, le chef de l’Etat du Bénin, Patrice Talon, a écrit aux institutions de Bretton Woods pour appeler à la «mobilisation urgente de liquidités nouvelles en lieu et place des annulations et moratoires de dette». Le Président Talon semble perdre de vue que la demande d’annulation des dettes publiques et de réaménagement des dettes commerciales des Etats est aussi accompagnée d’une autre demande non moins importante, à savoir l’allocation de ressources financières nouvelles. A sa suite, Romuald Wadagni, ministre des Finances du Bénin et président du Conseil des ministres de l’Uemoa, s’est autorisé d’en rajouter une couche. Dans une tribune publiée par le magazine Jeune Afrique, il soutient que «les annulations de la dette, malgré la marge budgétaire immédiate qu’elles offrent, ne répondent pas aux enjeux et présentent d’importants inconvénients».
Romuald Wadagni plaide que de telles mesures donneraient une perception négative aux agences de notation. Le ministre Wadagni est alors en porte-à-faux avec tous ses autres collègues de l’Uemoa et, à le lire, on croirait qu’il est toujours l’employé de Deloitte Afrique. La grosse faiblesse de son argumentaire demeure que si le Bénin ne bénéficie pas de mesures d’allégement de sa dette, ce pays ne pourrait nullement profiter des marchés financiers. C’est le serpent qui se mord la queue !
En effet, le Bénin est déjà lourdement endetté et le ratio de sa dette dépasse 56% de son Pib, en dépit d’une opération de restructuration de sa dette conduite par justement Romuald Wadagni en 2018. La restructuration de la dette du Bénin (opération très décriée à Cotonou du fait de son opacité) lui avait quand même permis de pouvoir lancer une opération d’Eurobonds en mars 2019, pour lever 500 millions d’euros avec la maturité la plus courte (7 ans) et surtout le taux d’intérêt (5,75%), le plus élevé de tous les pays de l’espace Uemoa, sachant que le Sénégal et la Côte d’Ivoire avaient réalisé la même opération. Il s’y ajoute que des annulations de dettes avaient bénéficié aux pays africains, dont le Bénin, en 1999 et en 2005, et cela n’a pas empêché les «fameuses» agences de notation de continuer à accorder du crédit à ces pays.
On regrettera toujours en Afrique que des autorités politiques puissent garder des agendas particuliers au détriment des intérêts des populations. Les exemples sont légion, de voir de hauts cadres publics, privilégier les intérêts de la Finance internationale ou poursuivre des projets de carrière dans de grandes institutions internationales, jusqu’à sacrifier les intérêts de leur pays.
Au demeurant, l’attitude des autorités du Bénin suivrait aussi la logique que ce pays, se sachant pas très éligible aux financements publics, voudrait recourir davantage aux financements commerciaux. Ce choix stratégique répondrait aussi à plus de facilité à lever des fonds avec moins d’orthodoxie sur le choix des créanciers ou sur les taux d’endettement. Le Bénin partage avec le Rwanda l’ambition de se muer en places financières du genre Dubaï, en attirant des investisseurs privés, leur accordant des conditions particulières. Leurs discours pour les rassurer et les séduire à tout prix peuvent donc être identiques.