Dans une précédente contribution, nous avions évoqué la nécessité de renforcer le contrôle dans les entreprises du secteur public après avoir fait le constat d’une tendance à la dégradation du management du fait d’une « mal gouvernance » dénoncée par les corps de contrôle, dont on retrouvait les rapports dans la presse. Nous y mettions l’accent sur l’obsolescence des textes relatifs à l’organisation et au contrôle des entreprises du secteur public, en particulier sur la loi 90-07 instituant le Conseil d’Administration comme organe de contrôle interne de l’entreprise pour scinder les fonctions de Directeur général — chargé de la gestion générale de l’entreprise — et de Président de Conseil d’Administration, en charge du contrôle de la gestion de ce dernier.
Avec cette réforme, le législateur avait, sans doute, voulu diminuer les pouvoirs exorbitants des Présidents Directeurs Généraux, tout en allégeant le contrôle a priori des corps de contrôle. Mais, au final, on constatait que le type de contrôle institué ne permettait pas de « prévenir» les dérives de gestion, du fait des attributions peu claires du Conseil d’Administration, et du poids de la tutelle technique sur les Directeurs généraux nommés sur proposition de cette dernière. Nous déplorions également que les recommandations et même les directives présidentielles issus des rapports des corps de contrôle (IGE, Cour des Comptes, et même Contrôle financier siégeant en conseil d’administration), demeuraient peu dissuasives parce que peu suivies de sanctions.
Dans la même veine, notre propos porte ici sur le contrôle de l’Exécutif par l’Assemblée nationale en matière de budget (ou loi de finance). Le contrôle de l’Assemblée nationale relatif à l’action du gouvernement est une prérogative constitutionnelle. L’Assemblée nationale, au moyen des lois de finances, exerce trois sortes de contrôles. Il s’agit du contrôle a priori via la loi des finances initiale, du contrôle en cours d’exécution du budget via la loi des finances rectificative, et du contrôle a posteriori avec la loi de règlement. Il s’exerce essentiellement au moyen de vote des lois de finances initiales et des lois de règlement, d’une part, des questions écrites ou orales avec ou sans débat et des commissions (d’enquêtes) parlementaires chargées d’une investigation d’autre part. Depuis 2020, les lois de finance des pays de l’UEMOA sont élaborées en tenant compte des objectifs macro-économiques des Etats mais aussi des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des Etats membres de l’UEMOA.
Le contrôle parlementaire a posteriori de l’exécution du budget s’exerce lors de l’examen et du vote du projet de loi de règlement. La loi de règlement approuve les différences entre les réalisations et les prévisions budgétaires et constate les résultats. La Constitution confère ainsi à l’Assemblée nationale, à travers cette loi, un important pouvoir de contrôle de l’exécutif. Un pouvoir cependant peu utilisé si l’on sait que l’Assemblée nationale n’exerce cette prérogative que de façon très irrégulière.
A notre connaissance, la dernière loi de règlement adoptée par l’institution parlementaire de notre Parlement est celle de la gestion budgétaire 2017 présentée par le ministère de l’Economie et des Finances le 25 janvier 2019. Aujourd’hui, la politique budgétaire de notre pays est principalement encadrée par les critères de convergence des pays membres de l’UEMOA parmi lesquels le ratio du solde (du déficit en l’occurrence) budgétaire global sur le PIB nominal, devant être supérieur ou égal à -3%, et le ratio de la dette publique intérieure et extérieure rapportée au PIB nominal, devant être inférieur ou égal à 70 %. La loi organique n°2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances, tirée des textes de l’UEMOA, organise de façon précise le calendrier de l’ensemble du processus budgétaire, du vote de la loi de règlement en particulier. L’article 62 de cette loi dispose que « Le projet de loi de règlement, accompagné du rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution de la loi de finance, est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale et distribué au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte.
La Cour des Comptes y donne son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion, sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagné de recommandations sur les améliorations souhaitables ». Le défaut d’observation des délais d’élaboration et de vote de la loi de règlement induit un déficit d’information de l’Assemblée nationale sur les réalisations du budget précédent, éléments très utiles pour l’appréciation, par le député, de la pertinence et de la sincérité du projet de budget à examiner. Les prescriptions de l’UEMOA en matière de contrôle vont loin ; l’Union demande de surcroît au gouvernement de transmettre trimestriellement à l’Assemblée nationale des rapports d’exécution du budget, à mettre également à la disposition du public.
Pour conclure, nous pensons que la culture de bonne gouvernance, du contrôle de gestion et de la préservation des deniers publics doit être diffusée à tous les niveaux de responsabilité dans le secteur public, et, d’une manière plus générale, dans la vie sociale. Le contrôle de l’Assemblée nationale, c’est d’abord une question de démocratie citoyenne. Les citoyens ont le droit de savoir comment les ressources de la nation sont employées. Le contrôle est également une question économique.
Le déficit budgétaire est devenu la norme, et l’endettement, la solution pour le couvrir. Il est donc important que les représentants du peuple exercent leur contrôle sur l’élaboration et l’exécution budgétaire, et principalement sur les dépenses (en particulier leur montant, leur structuration, soit leur répartition entre Investissement et fonctionnement et leur ventilation sectorielle). Le principe de base est qu’on ne peut dépenser sans en avoir au préalable les moyens. Autrement, c’est le libre cours donné à l’endettement public dont les échéances de charges d’intérêts viennent se surajouter à la masse des dépenses. Faute d’instaurer, comme prévu par la loi, l’élaboration systématique d’un projet de loi de règlement six mois après la clôture de l’année civile, le député se voit ôté la latitude d’appréhender les écarts entre prévisions contenues dans les lois de finances (initiale et rectificative) et l’exécution réelle du budget.
La Loi de règlement, instrument le plus complet de contrôle de l’action de l’Exécutif
La possibilité offerte depuis 2020 de rendre le contrôle de l’exécution du budget trimestriel renforce la qualité du contrôle, et permet d’affiner les prévisions budgétaires de l’année suivante. Les députés doivent en effet avoir sous les yeux les prévisions budgétaires de l’année précédente, le profil de l’exploitation de l’année pour juger de la bonne qualité des prévisions pour l’année N+1 proposées par le gouvernement. En vertu du principe de la séparation des pouvoirs, l’Assemblée nationale doit exercer pleinement son contrôle. Il y a va de l’approfondissement de la démocratie et de la surveillance de la bonne utilisation des ressources nationales. Notre pays entrant dans l’exploitation du pétrole et gaz à l’horizon 2023/2024, le renforcement du contrôle de l’Assemblée nationale sur l’Exécutif devient une impérieuse nécessité, en particulier sur les comptes de résultats et la répartition des mannes financières attendues au profit d’investissements structurants et d’infrastructures sociales. La loi de règlement est, à notre sens, l’instrument le plus achevé de contrôle de l’action de « l’Exécutif » par le « Législatif » ; cet instrument symbolise, à nos yeux, le principe de la séparation de ces pouvoirs, en vertu duquel le « Législatif » fait les lois et en contrôle l’exécution, et « l’Exécutif » met en oeuvre ces lois et les fait appliquer.
Dans la pratique, il reste ce qu’on peut appeler le facteur humain. Ces réformes, qui vont toutes dans le sens du renforcement du contrôle parlementaire, ne sauraient être efficaces si la représentation nationale censée être renforcée dans ses pouvoirs se définit comme étant « l’obligée » du Chef de l’Exécutif, mettant ainsi entre parenthèses le mandat populaire donné par les populations. Il revient donc aux partis politiques auxquels il revient d’investir les candidats à la représentation nationale d’exhorter ces derniers, une fois élus, de bien faire le distinguo sur les rôles qui leur sont impartis.