Le conflit qui oppose la Ville de Dakar et le régime en place pose, en réalité, la question technique du financement des collectivités locales que l’Acte 3 de la Décentralisation se devait de résoudre. En effet, cette reforme devait ainsi porter l’émergence économique du pays, depuis les territoires, suivant un réaménagement par la territorialité et l’établissement d’une fiscalité municipale proactive et innovante.
Les modes de financement du développement municipal
Il faut savoir qu’au Sénégal, nos municipalités n’ont pas les moyens de leur autonomie en politique du cadre de vie et de développement économique. L’autonomie de juger de la pertinence des options politiques est biaisée par la dépendance financière à l’État.
En effet, parmi les quatre modes de levée de fonds connus, et qui permettent de mettre en place un portefeuille budgétaire diversifié (Dotation, Revenus fiscaux, Revenus de service et des permis et les Emprunts), l’État du Sénégal a opté pour une dotation budgétaire très instable. Si la dotation est une nécessité, le calcul de l’enveloppe globale dédiée aux municipalités et sa répartition doivent être fixés, rationalisés et connus d’avance selon des critères de participation, de démographie et de l’envergure de la mission de développement local.
Ensuite, ce que l’Etat ne peut financer directement par la dotation, les municipalités doivent pouvoir le rechercher à travers une fiscalité propre qui les encouragent à élargir l’assiette de recouvrement par un dispositif, des équipements et des projets de développement immobilier et commercial.
Le troisième axe de diversification est le développement de services urbains rentables (office d’habitation, centre de commerce etc., service de transport) à travers un urbanisme commercial et réglementaire. Cette troisième rentrée de fonds est incontournable dans les politiques municipales modernes, notamment dans la législation spécifique pour les cités et les villes.
Et enfin, nous avons les emprunts sur le marché des capitaux, par les prêts bancaires ou les emprunts obligataires.
Les emprunts et leur rôle dans les projets urbains complexes
La politique de décentralisation doit libérer les dynamiques territoriales en dotant les collectivités locales d’une ingénierie financière et de gestion de projets urbains complexes. L’enjeu et les défis de la mise en œuvre de l’acte 3 devaient se gérer à ce niveau et à travers l’inclusion des acteurs techniques et des praticiens. Un benchmarking devait permettre de proposer une fiscalité propre, la possibilité d’un patrimoine d’actif immobilier et par voie de conséquence un accès aux financements innovants (par l’emprunt) dans une totale transparence. Malheureusement, à la cohérence territoriale, à l’ingénierie urbaine, aux projets urbains complexes et aux stimuli des financements innovants du marché des capitaux, on a préféré une mise en œuvre en deux temps, sans parler de financement et de découpage. Ensuite, on a préféré respecter un soi-disant calendrier républicain pour des enjeux d’électoralistes sous la pression d’une opposition qui n’a pas la responsabilité de l’émergence économique du pays.
Aujourd’hui, le silence de la tutelle technique est gênant, et témoigne d’un vide technique total sur l’ingénierie fiscale et financière de notre politique de décentralisation. L’Acte 3 fait ainsi état d’une incapacité technique à pouvoir encourager, prévoir et encadrer l’innovation par les projets complexes en milieu urbain, car ces derniers font appel à des montages complexes et des modes de financement (emprunt obligataire) qui dépassent nos logiques budgétaires héritées des ajustements structurels. Entre une fiscalité municipale proactive, encadrée et répondant aux seules exigences du marché des capitaux et le principe archaïque de la dotation, L’État se complait à l’immobilisme par la dotation, ce qui est un conditionnement et un arrimage des collectivités locales à la situation financière de l’État central, et cela constitue une limite à leur autonomie consacrée.
Politique d’endettement et des Projets Urbains Complexes
Par ailleurs, dans ce type de projet urbain (ville de Dakar et son projet de site commercial), la valeur du parc foncier qui reçoit l’édifice, la valeur du bien crée par le projet et surtout la richesse créée par l’activité commerciale vont constituer des actifs qui intègrent le montage financier dudit projet.
Ensuite la valeur immobilière du projet va aussi servir dans l’établissement de l’acte de garantie de l’emprunt. En somme, dans ce type projet de développement urbain (Urbanisme commercial), on regarde la rentabilité commerciale du programme et la valeur des actifs, d’où la notion dédiée de projet complexe qui fait référence à la logique d’investissement et de rentabilité. Les revenus de l’emprunteur sont secondaires et le niveau d’endettement par le ratio revenu/dépense (ici dotation/engagement) est relégué au second plan pour privilégier le ratio de couverture de la dette par la rentabilité du projet et la valeur du bien.
Exemple : quand il est question d’emprunter pour l’acquisition d’une résidence principale ( notion de Propriétaire-occupant ), on regarde les revenus et le niveau d’endettement pour évaluer la capacité du client à pouvoir supporter les mensualités de l’hypothèque, et par la suite la valeur du bien sera utilisée par le préteur pour déclarer une prise de garantie auprès du registre foncier (acte d’hypothèque). Par contre, si l’immeuble est à but commercial (habitation, bureau, locaux commerciaux), on regarde alors la valeur des contrats de location pour savoir si la somme des loyers mensuels couvre la dette, et ensuite on regarde la valeur du bien pour toujours prendre une garantie hypothécaire. Dans ce second cas, il s’agit d’une logique d’investissement et de marché et non pas une logique bureaucrate d’ajustement de structure budgétaire et de comptabilité publique.
Par ailleurs, l’autorité des marchés financiers, le CRPMF ne s’est jamais prononcée sur une mauvaise qualité de l’emprunt, ce qui est une bonne nouvelle pour notre décentralisation. L’État doit donc privilégier une approche proactive et éviter les attitudes cavalières qui entrainent des situations de défiance. Cette approche autoritaire est contre-productive, et à la place nous espérons toujours une proposition fondée sur un modèle d’ingénierie financière pour nos municipalités. Pour moi, cette question dépasse la ville de Dakar et soulève l’enjeu du financement du développement local qui est le cœur de l’émergence économique de cette nation.
Le régime en place peut se glorifier d’avoir émis la seconde meilleure obligation sur le marché européen par la bonne signature du Sénégal. Alors, il faut en faire bénéficier à notre politique d’investissement en milieu municipal qui va ainsi contribuer à l’amélioration du cadre de vie. D’autant plus que les municipalités sont des démembrements de l’État. Du reste, si l’on peut consentir une dotation de 47 milliards à une municipalité, on peut bien lui accorder une signature pour une garantie de 10 milliards. Et je me demande franchement quel est ce risque dont le mode de calcul peut justifier que l’État ne veuille pas garantir ce projet de développement commercial ? Pourquoi des assureurs privés ont trouvé ce risque raisonnable ? Pourquoi les banques commerciales ont accepté de mettre l’obligation dans leur grille commerciale si elle n’était pas rentable ? Et enfin pourquoi l’autorité du marché financier n’a pas jugé la qualité de l’emprunt obligataire de la ville de Dakar comme problématique ?
Conclusion
Retenons qu’une mairie doit investir ! Investir c’est créer de la valeur par l’ingénierie des projets urbains et financiers! Notre décentralisation est sous la perfusion des dotations, et on doit féliciter une municipalité qui réussit la validation d’une obligation en se basant essentiellement sur les règles techniques sans la complaisance des marchés financiers qui ne regardent que le rendement et le risque raisonnable et qui ne font point de différence entre un promoteur privé et une municipalité.
Pour les amoureux de la décentralisation, de la gestion des projets-complexes et des financements innovants, ce débat est, en réalité, un signal fort et un rappel des défis de l’Acte 3 de la Décentralisation. Alors profitons de ce cas d’école réussie, pour établir une procédure et un règlement plus innovants, plus durables, plus rentables, avec une politique du risque raisonnable et qui permet ainsi l’investissement par les financements innovants comme ceux en vigueur sur le marché financier pour l’intérêt de la décentralisation et de la démocratie participative.
Jusqu’ici, la qualité intrinsèque et le sens des affaires des hommes et des femmes du milieu de la décentralisation, à travers la coopération décentralisée, nous ont maintenus dans un état végétatif… il est temps de sortir des carcans coloniaux de la bureaucratie budgétaire, de la comptabilité à structure ajustée, d’une fiscalité dormante et des cadres juridiques stériles pour muter vers l’ingénierie financière, la comptabilité fonctionnelle et analytique, une fiscalité proactive et des cadres juridiques garants de l’investissement et de l’innovation.
Notre politique d’émergence en dépend !
Moussa Bala Fofana (Canada–Montréal)
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