Faut-il assurer une immunité aux maires ?


Cette interrogation est agitée par certains maires suite à l’arrestation de l’édile de Dakar. Mais en posant comme une nécessité l’instauration d’une immunité pour les maires afin d’éviter les détentions arbitraires, on est en droit de se poser la question à savoir si les défenseurs de ce point de vue appréhendent réellement la portée et l’étendue de l’immunité parlementaire. En d’autres termes, l’immunité parlementaire est-elle applicable aux maires. Cette immunité n’irait-elle pas à l’encontre des principes d’une bonne gouvernance locale ? Ne serait-elle pas une façon d’instaurer une impunité absolue pour les organes exécutifs locaux ?
L’immunité est un moyen de protection particulière qui se traduit par une irresponsabilité et une inviolabilité de la fonction parlementaire. Elle est d’ordre public, ce qui a comme conséquence qu’elle peut être invoquée pour la première fois à tous les niveaux de la procédure ; que le parlementaire ne peut pas y renoncer ; que le juge doit les soulever d’office et statuer sur les exceptions qu’elle constitue sans pouvoir les joindre au fond ; afin, que les actes de procédure accomplis en méconnaissance de l’immunité soient nuls.
L’irresponsabilité : l’article 61 de la Constitution dispose : «Aucun député ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions.»
L’exercice des fonctions doit être entendu de manière compréhensive. Il englobe non seulement l’activité en séance plénière, mais également les réunions de groupe et de commission ainsi que les missions à l’extérieur ;
L’irresponsabilité est absolue. Elle fait obstacle à toute poursuite aussi bien pénale que civile ou disciplinaire. Elle protège le parlementaire non seulement au cours de son mandat, mais encore après l’expiration de celle-ci pour les opinions émises pendant qu’il exerçait.
L’inviolabilité : Participant du même souci de protection de la liberté du parlementaire dans l’intérêt de l’exercice de son mandat, l’inviolabilité se distingue cependant nettement de l’irresponsabilité. Outre qu’il ne s’agit plus de l’expression d’opinions, mais d’agissements et d’agissements tombant sous le coup de la loi. L’objectif n’est pas de soustraire le parlementaire de l’application de celle-ci, mais d’éviter que, par des poursuites inconsidérées, arbitraires ou vexatoires, il puisse être distrait dans l’exercice de sa fonction. C’est pourquoi pendant la durée des sessions, «aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu’avec l’autorisation de l’Assemblée». De même hors session, «aucun membre du Parlement ne peut être arrêté qu’avec l’autorisation du bureau de l’Assemblée dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit». Et la détention ou la poursuite d’un membre du Parlement «est suspendue si l’Assemblée dont il fait partie le requiert». Ainsi, le champ d’application matériel de l’inviolabilité est déterminé par l’article 61 de la Constitution à partir d’une distinction propre au droit pénal : la matière criminelle et la matière correctionnelle ; la poursuite et la détention. L’inviolabilité est limitée aux matières criminelle et correctionnelle. Cela exclut les actions en matière civile quand bien même l’action aurait lieu devant une juridiction répressive.
La Constitution distingue d’autre part la poursuite de la détention. Tandis qu’elle subordonne l’une et l’autre à une autorisation préalable de l’Assemblée lorsque celle-ci est en session, hors session, seule l’arrestation est soumise à autorisation à moins qu’elle ne soit la conséquence de poursuites précédemment autorisées ou la conséquence d’une condamnation définitive, l’hypothèse du flagrant délit étant réservée dans les deux cas.
Ce régime d’immunité parlementaire semble difficile à appliquer à l’organe exécutif local. Celui-ci bénéficie d’une certaine protection, garantie par la Constitution, les lois et règlements relatifs à la décentralisation et au statut des fonctionnaires.
D’abord les fonctions de maire et de parlementaire sont différentes, les députés ont une fonction parlementaire, ils votent la loi et contrôle le gouvernement. Le maire assure une fonction exécutive, relative à la préparation et à l’exécution des décisions du Conseil municipal. Il est ordonnateur de budget et assure le bon ordre, la tranquillité, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Il est chargé, sous le contrôle du représentant de l’Etat, de la Police municipale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs (article 118 Cgct). Les élus locaux bénéficient d’un régime de protection qui s’apparente à la «protection fonctionnelle» des agents publics. Ce dispositif répond à trois types de situation :
– lorsque l’élu local est victime d’un accident dans l’exercice de ses fonctions,
– lorsque l’élu ou ses proches subissent des violences ou des outrages résultant de la qualité d’élu local,
– lorsque l’élu local fait l’objet de poursuites civiles ou pénales pour des faits se rattachant à l’exercice de ses fonctions.
Pour l’essentiel, les fondements de cette protection figurent dans les dispositions du Code général des collectivités territoriales, mais celle-ci a été largement précisée par la jurisprudence.
D’après l’article 105 du Code général des collectivités territoriales (Cgct), «le maire bénéficie d’une protection par le Code pénal et les lois spéciales contre les menaces, outrages, violences, injures ou diffamations dont il peut faire l’objet dans l’exercice de ses fonctions». La collectivité est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. Les conjoints, les enfants et les descendants directs des élus municipaux précités bénéficient de la même protection.
Si le dommage est survenu dans le cadre des missions effectuées en qualité d’agent de l’Etat (officier de Police judiciaire ou d’état-civil, par exemple), c’est l’Etat qui est responsable dans les conditions définies par la loi, portant droits et obligations des fonctionnaires.
Par conséquent, en cas de dommage subi par le maire, il convient de déterminer clairement les circonstances dans lesquelles cela a eu lieu, car ce n’est pas le même patrimoine qui supportera la responsabilité.
Le président du Conseil municipal est également protégé par la collectivité contre les poursuites civiles et pénales. S’agissant de la responsabilité pénale, la loi prévoit que la commune est tenue d’accorder sa protection à son exécutif ainsi qu’aux élus ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions, lorsque l’élu concerné «fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions». La protection pénale comprend les frais de justice, mais pas la condamnation, compte tenu du principe de la personnalité des peines.
En ce qui concerne les poursuites civiles, la jurisprudence considère que «lorsqu’un agent public a été poursuivi par un tiers pour une faute de service, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à cet agent, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui».
Dans ces deux régimes, l’existence d’une faute personnelle détachable des fonctions d’élu local exclut toutefois celui-ci du bénéfice de la protection juridique.
Donner une immunité au maire reviendrait à donner un privilège exorbitant à l’exécutif local que les organes administratifs centraux dont il constitue un démembrement ne bénéficient pas.
Le régime de l’immunité va à l’encontre des principes d’une bonne gouvernance locale qui exige la responsabilité, la transparence, la reddition des comptes et la redevabilité, l’efficacité et l’efficience. Les principes de l’irresponsabilité et de l’inviolabilité peuvent participer à créer une impunité absolue pour les exécutifs locaux qui n’auront plus à rendre compte des fautes de gestion commises durant leurs mandats et parfois même après. En effet, le régime des cumuls de mandats des maires peut créer une situation de nature à interférer sur le régime de l’immunité. Le maire député bénéficierait d’une double immunité relevant aussi bien de son statut de président du Conseil municipal que de son statut de parlementaire.

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Tabouré AGNE
Doctorant en Droit et Gestion
 des collectivités Territoriales
agnetaboure@yahoo.fr

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