« Comme son nom l’indique, le Parlement est fait pour parler. C’est un organe délibérant, ce qui signifie que s’il doit en fin de compte décider, il le fait toujours après qu’une discussion a permis d’éclairer ses choix.
Remettre cela en cause c’est s’attaquer aux fondements même du système parlementaire (…).
Si jamais Parlement a effectivement mérité le nom de chambre d’enregistrement, c’est bien celui appelé à trancher sans avoir débattu. Le voilà réduit au simple rôle de machine à voter » (Guy Carcassonne, « À propos du droit d’amendement : les errements du Conseil constitutionnel »,
La question est posée de savoir si la procédure de vote sans débat existe dans notre droit parlementaire. Hâtons-nous de dire qu’aucune disposition dans la Constitution et dans le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale n’autorise le vote sans débat des lois ordinaires ou des lois organiques et à plus forte raison des lois constitutionnelles. Tout au plus, est-il stipulé à l’alinéa premier de l’article 72 de la loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale : « Lorsqu’au cours d’un débat, la première liste des orateurs est épuisée et que le Ministre a répondu, le Président (de l’Assemblée nationale) ou tout autre membre peut en proposer la clôture ».
Nous axerons les développements qui suivent sur l’analyse de l’article 72 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale (I) puis sur le droit d’amendement en matière de révision constitutionnelle (I.) et enfin, sur des remarques avant de conclure (III).
- Analyse de l’article 72 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale
Lorsque l’article 72 du Règlement intérieur dit qu’un membre de l’Assemblée nationale (soit le Président soit un autre député) peut proposer la clôture d’un débat en cours, deux questions se posent : 1° Quelles sont les conditions requises pour l’utilisation de l’article 72 ? 2° Quelle est la nature des débats susceptibles de donner lieu à clôture ?
1° Les conditions requises pour l’utilisation de l’article 72
L’analyse de l’article 72 aboutit à une conclusion : le recours à l’article 72 exige des conditions cumulatives pour la formulation d’une demande de clôture d’un débat : 1° L’existence d’un débat déjà ouvert sur le texte de loi. 2° L’audition de tous les orateurs de la première liste est terminée. 3° Le ministre qui défend le projet de loi a fini de répondre aux questions des députés inscrits sur la première liste.
À l’évidence, le mot « clôture » de la fin de l’article 72 est à rapprocher du mot « débat » et non du mot « vote ». Les rédacteurs du Règlement intérieur n’ont pas jugé utile d’ajouter au dernier mot « clôture » du premier alinéa de l’article 72, les mots « du débat ». En effet, l’emploi de « en » dans le membre de phrase « peut en proposer la clôture » renvoie manifestement au mot « débat » qui est au début du premier alinéa de l’article 72 ».D’ailleurs, un argument de texte peut être apporté sur ce point : l’article 67 de la loi n° 78-21 du 28 avril 1978 relative au Règlement intérieur, que l’article 72 du Règlement intérieur en vigueur est venu abroger et remplacer, était plus explicite : « Lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire, ayant traité le fond du débat, ont pris part à une discussion, le Président ou tout autre membre de l’Assemblée nationale peut en proposer la clôture ».
On se demande à partir de quel moment l’article 72 peut entrer en jeu ; c’est là toute la question ? La notion « d’ouverture du débat » n’est pas définie par la Constitution, ni par aucune autre loi. Par « l’ouverture du débat », faut-il comprendre l’ouverture du débat sur la discussion générale ou l’ouverture du débat sur les articles du projet de loi ou l’ouverture du débat sur les amendements ? De notre point de vue, par les termes « au cours d’un débat », il faut comprendre « au cours du débat sur la discussion générale » ou « au cours du débat sur les articles du projet de loi » ou « au cours du débat sur les amendements ».
On remarquera que la deuxième condition pour demander la clôture d’un débat vise l’épuisement de « la première liste des orateurs » ce qui semble signifier que le champ d’application de l’article 72 ne s’étend pas à l’hypothèse d’une deuxième voire d’une troisième liste.
2° La nature des débats susceptibles de donner lieu à clôture
Tout député sait que l’adoption définitive d’un projet de loi passe d’abord par la discussion générale puis par la discussion des articles du texte et des amendements acceptés avant d’arriver au vote des articles et au vote sur l’ensemble souvent précédé par des explications de vote.
En dehors des débats que la Conférence des Présidents peut décider d’organiser conformément aux dispositions de l’article 68 alinéa 4 du Règlement intérieur, les questions de clôture d’un débat sur un projet de loi ne devraient concerner que la discussion générale et la discussion des articles (y compris la discussion d’un amendement à un article) ; étant entendu que la clôture du débat ne saurait en bonne règle s’appliquer aux explications de vote.
Les questions préalables ainsi que les exceptions d’irrecevabilité sur un texte ne font pas partie de la discussion générale : la finalité de ces questions préalables étant, entre autres, « de préserver la cohésion de l’opposition en évitant d’entrer dans la discussion du projet de loi lui-même ».[1]
Nous pensons que le recours à l’article 72 doit avoir pour finalité une meilleure organisation du travail législatif en considération du fait que « le débat législatif est libre » (article 68 du Règlement intérieur) et non pour empêcher la discussion d’un projet de loi.
Comme on le sait, la procédure d’adoption des lois commence par la phase de la discussion générale. À ce propos, voici l’enseignement toujours d’actualité d’Eugène Pierre dans le supplément de son « Traité de droit politique, électoral et parlementaire » de 1919, (n° 822) :
« La discussion générale ne saurait être supprimée ni par un vote ni par une manifestation de ( l’Assemblée) ; sans doute, avant l’ouverture de la discussion générale, le rapporteur ou un ministre a le droit de monter à la tribune et d’exposer les raisons qui paraissent devoir déterminer les orateurs à renoncer à la parole; mais cette communication n’est suivie d’aucun vote; le Président n’en est pas moins tenu d’appeler successivement tous les membres inscrits , et la discussion générale ne peut être considérée comme close que si tous renoncent volontairement à leur droit de parole ( …).
La discussion générale a été instituée pour que toutes les opinions individuelles se produisent librement, pour que (l’Assemblée) soit éclairée sur les avantages et les inconvénients d’un projet au moment où elle est appelée à décider s’il y a lieu de passer à l’examen des articles. On voit sans peine que le régime parlementaire risquerait d’être gravement faussé si au début même de la discussion générale, avant que tous les inscrits (…) aient pu se faire entendre, une coalition de partis ou de groupes avait le droit de faire bloc et de jeter le trouble dans les esprits en apportant une déclaration collective. » (Nous mettons en gras)
Ces commentaires faits, plaçons-nous maintenant dans l’hypothèse qui est celle du droit d’amendement dans la phase d’approbation d’un projet de révision constitutionnelle.
- Droit d’amendement et approbation d’un projet de révision de la Constitution
Il n’existe pas une irrecevabilité spécifique à la procédure de révision constitutionnelle. Rien ne s’oppose donc, en matière constitutionnelle, à ce que le législateur invoque la règle de droit commun posée par l’article 82 de la Constitution et par l’article 60 du Règlement intérieur.
Selon l’article 79 du Règlement intérieur, l’Assemblée peut décider qu’un amendement soit discuté immédiatement ou renvoyé en commission. Nous estimons que lorsqu’on est en face d’un amendement dont la portée est fondamentale, il est plus sage de soumettre l’amendement à l’examen de la commission compétente ou bien de demander une simple suspension de séance pour permettre à la commission d’apprécier la recevabilité.
Lorsque la révision de la Constitution emprunte la voie parlementaire, pour qu’elle devienne définitive, le projet de révision doit être approuvé par l’Assemblée nationale à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Au Sénégal, comme l’a souligné le professeur Ismaïla Madior Fall, « force est de constater que la pratique parlementaire sénégalaise a consacré l’habitude de « fusionner » les deux étapes (l’adoption et l’approbation) en une seule ». Ce qui amène l’auteur précité à dire : « Reste donc contestable l’attitude du Conseil constitutionnel validant la violation du rite procédural du double vote en soutenant qu’un vote unique peut réaliser à la fois l’adoption et l’approbation ».[2]
D’après Bruno Baufumé, « la phase d’approbation exclut tout droit d’amendement » et qu’en droit positif, « il n’existe aucun droit d’amendement à ce stade de la révision constitutionnelle »[3].
Du reste, tout amendement est, en principe, appelé en discussion sauf si l’amendement est déclaré irrecevable en séance publique. En clair, la règle de la spécialité des votes veut que tout amendement déposé sur un article fasse l’objet d’une discussion distincte. Au surplus, une proposition d’amendement en séance plénière doit « être en relation avec une disposition en discussion ». Ce qui signifie qu’un article d’un projet de loi qui n’a pas été soumis à discussion ne peut faire l’objet d’un amendement. En référence à la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 du Conseil constitutionnel français, le non-respect de cette exigence peut être un motif de rejet de l’amendement.
- Remarques et conclusion
Tout d’abord, nous nous contenterons de faire trois remarques :
- La première est une interrogation : pourquoi n’a-t-on pas demandé au Conseil constitutionnel son avis sur le projet de révision constitutionnelle ?
Depuis la loi constitutionnelle n ° 2016-10 du 5 avril 2016, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République pour avis. Sur une question relative aux élections législatives de 2017, le Conseil constitutionnel avait été saisi pour avis d’où sa décision n° 8/2017 du 26 juillet 2017. Pourquoi alors sur une question aussi fondamentale touchant la Constitution, n’a-t-on pas demandé l’avis du juge constitutionnel ? Si la consultation juridique a eu lieu, la décision rendue devrait être publiée au journal officiel conformément à l’article 25 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel.
Il devrait être retenu dans la Constitution sénégalaise, comme c’est le cas dans la Constitution gabonaise (article 116), que tout projet de révision de la Constitution proposé par le Président de la République ainsi que tout amendement qui s’y rapporte soient obligatoirement soumis, pour avis, au Conseil constitutionnel avant la convocation de l’Assemblée nationale ou avant le référendum. « Cette soumission du texte de révision et de tout amendement permet (au Conseil constitutionnel) non seulement d’assurer le contrôle de la régularité de la procédure mais aussi de vérifier la compatibilité du texte de révision avec l’ensemble des dispositions constitutionnelles [4]».
- La deuxième remarque est que les projets de lois constitutionnelles ne peuvent pas faire l’objet d’une procédure de vote sans débat.
Au regard de l’article 103 de la Constitution, la voie référendaire est la règle pour réviser la Constitution et la voie parlementaire est l’exception. Malheureusement, comme l’écrit M. Ismaila Madior Fall précité (p.13), « il n’y a aucun obstacle d’ordre procédural significatif dès lors que le pouvoir dispose d’une majorité parlementaire représentant 3/5 des membres du Parlement ». Nous devons tous admettre que la Constitution, qui est la « loi des lois », ne doit, en aucune circonstance, être révisée selon un procédé d’adoption simplifiée.
Le recours à l’article 72 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale pour approuver des projets de loi constitutionnelle est une négation manifeste du droit parlementaire.
En France, l’Assemblée nationale a institué par sa résolution n° 475 du 7 mai 1991, une « procédure d’examen simplifiée » en remplacement des procédures de vote sans débat et de vote après débat restreint. L’examen d’un texte soumis à la procédure d’examen simplifié passe d’abord par la Conférence des Présidents. Mais, conformément à l’article 127 du même Règlement intérieur, « (les projets et propositions de lois organiques) ne peuvent faire l’objet de la procédure d’examen simplifiée … ».
- La troisième remarque c’est pour dire que le fait majoritaire ne doit pas être utilisé comme arme pour voter sans débat les lois de la République.
On peut comprendre aisément les états d’âme d’une majorité parlementaire pour partager les vues constitutionnelles du Président de la République mais pas au point d’enfreindre tout le formalisme que requiert le déroulement minutieux de la procédure législative. Nous n’hésitons pas à dire que l’utilisation de l’article 72 pour adopter les lois de la République, surtout « dans un sens (…) déplorable pour l’autorité gouvernementale et la valeur du travail législatif » (Michel Debré.), donne une « image négative du travail législatif dans l’opinion publique ».
Enfin, on se demande quelle est l’utilité d’élargir les pouvoirs d’un Parlement en matière de contrôle de l’action gouvernementale (voir la loi constitutionnelle du 5 avril 2016) si ce Parlement se contente de voter sans débat les lois. Ce que nous attendons du travail parlementaire c’est l’amélioration de la qualité technique des lois. En effet, il est noté, par exemple, un manque de rigueur dans la rédaction de l’article 29 nouveau de la loi constitutionnelle qui vient d’être adoptée sans parler de son incompatibilité avec les deux premiers alinéas de l’article 34 de la Constitution. (Voir commentaires de Doudou Ndoye sur les articles 29 à 34 dans « La Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 commentée », 2è édition, EDJA,2001, p.136). Ce que nous attendons du travail parlementaire c’est d’amener l’Exécutif « à un débat plus long, plus approfondi que prévu, bref de retarder la discussion des textes les moins consensuels, avec l’objectif de prendre à témoin l’opinion publique et l’espoir, toujours déçu, d’empêcher l’adoption définitive »[5].
Toutes ces considérations ci-dessus ne sauraient mieux se résumer qu’en reprenant à notre compte ces phrases de Guy Carcassonne précité qui demeurent d’une actualité fascinante et qui méritent assurément d’être gravées en lettres d’or dans l’hémicycle du Parlement de plusieurs pays africains :
« Le Parlement est fait pour parler. C’est un organe délibérant, ce qui signifie que s’il doit en fin de compte décider, il le fait toujours après qu’une discussion a permis d’éclairer ses choix. Remettre cela en cause c’est s’attaquer aux fondements même du système parlementaire. Et d’ailleurs la totalité du droit parlementaire dans la Constitution (…) s’inspire de cette conception consubstantiellement liée à la démocratie elle-même (…).
Si jamais Parlement a effectivement mérité le nom de chambre d’enregistrement, c’est bien celui appelé à trancher sans avoir débattu. Le voilà réduit au simple rôle de machine à voter. On ose songer à tous les excès auxquels la faculté ainsi offerte au Gouvernement pourrait, ou pourra, donner lieu. La discipline d’une majorité automatique et la complaisance du Conseil constitutionnel donnent (…) une interprétation qui revient à dire que le Gouvernement peut faire ce qu’il veut, comme il veut, quand il veut ».
[1] Bruno Baufumé, « Le droit d’amendement et la Constitution sous la Cinquième République », L.G.D.J, 1993, p.345.
[2] Ismaila Madior Fall dans « La révision de la Constitution au Sénégal » p.13.
[3] Bruno Baufumé, op.cit. pp.195-196.
[4] Télesphore Ondo, « Le droit parlementaire gabonais », L’Harmattan, 2008, p216.
[5] Jean Louis-Hérin, Jean-Louis Hérin, « La Constitution de la République française. Analyses et commentaires » (sous la direction de François Luchaire), Economica, 2009, p.1081.
SOW Mamadou Abdoulaye
Inspecteur principal du Trésor à la retraite
mamabdousow@yahoo.fr
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