#Enjeux2019 – La réforme de la décentralisation a été une des priorités du nouveau régime après les élections présidentielles de 2012. Apres cinq années de mise en œuvre, à la veille de l’élection présidentielle et aussi avant les locales dans quelques mois, il importe de faire le point et de dégager des perspectives.
Aborder d’abord la problématique de la décentralisation au Sénégal nous permet de bien situer le débat en évoquant l’effectivité ou non de celle-ci. Par la suite, il nous sera possible de faire une incursion sur certaines difficultés constatées pour illustrer la réalité de la mise en œuvre de l’Acte III. Il importe de préciser que l’évaluation de cette réforme pose problème car, il n’avait pas été défini au préalable d’indicateurs sur la base desquels il serait possible d’apprécier objectivement la politique.
– Enjeux et défis de la décentralisation au Sénégal –
Il importe de bien comprendre les enjeux liés à la décentralisation dans un contexte de course pour la conquête du pouvoir présidentiel. Il est question de participation populaire pour le développement économique et social d’un territoire, la maîtrise du développement et le renforcement des compétences techniques locales. La décentralisation devrait contribuer à tout cela. L’accès à des services de base essentiels comme l’éducation, la santé, l’eau, l’assainissement, le logement, traverse les enjeux de la décentralisation. Le développement économique local reste une question fondamentale qui ne peut être occultée.
Par ailleurs, la décentralisation est au cœur de la problématique des pouvoirs à exercer. L’autorité centrale se délaisse de certains pouvoirs, au profit des Collectivités locales qui ont pour mission, c’est-à-dire comme compétence générale, «de promouvoir le développement économique et social et cultuel au niveau local[1] ». En fait cette compétence générale n’a jamais été mise en avant. Elle a beaucoup plus était réduite à la prise en charge de compétences administratives que les Collectivités locales exercent sur la base de transferts financiers. D’ailleurs, ils sont toujours insuffisants pour exécuter les dépenses à la place de l’Etat, pour l’essentiel.
Les Collectivités locales ont-elles-eu suffisamment de pouvoirs pour construire des territoires viables porteurs de développement durable ? L’accès aux ressources nécessaires, le cadre réglementaire et la forte prégnance de l’Etat centralisateur ne militent pas pour une décentralisation effective.
– Les pratiques contre la décentralisation effective –
Les responsables des collectivités locales affirment souvent que « l’Etat nous a transféré les problèmes sans les ressources ». En réalité l’Etat s’est octroyé les possibilités d’avoir les ressources et n’en fait pas de même pour les Collectivités locales. Il ne partage pas l’assiette fiscale « dorée » et ne change pas fondamentalement le cadre règlementaire qui devrait permettre aux Collectives locales de disposer de ressources propres, base de leur autonomie d’actions. Le patrimoine bâti, non bâti et insuffisamment bâti est une source de revenus substantielle pour ces dernières. Il en est de même des taxes sur la valeur ajoutée. Il existe plusieurs niches qui pourraient permettre aux Collectivités de prendre en charge leur compétence générale.
La disponibilité des ressources humaines est fonction de la mobilisation de moyens financiers et cette question peut se résoudre rapidement. La perspective de la fonction publique locale est toujours en cours, mais il est important de nous interroger sur le devenir de cette option si on sait que la fonction publique est confrontée à beaucoup de difficultés, elle est même en crise.
Par ailleurs, la déconnection de la politique économique nationale avec le développement économique local illustre bien la fonction limitative assignée aux Collectivités locales, pour exercer uniquement des compétences administratives. La compétence générale de promotion du développement économique et social est laissée en rade. Ces questionnements ci-dessous fondent cette affirmation.
Quelle est la part de la contribution des collectivités locales dans le taux de croissance ? Quelle est la part de l’artisanat, si on prend le cas Mékhé, du maraichage dans les communes de la zone des Niayes et du tourisme dans le département de Mbour ?
Quelles sont les attentes de l’Etat par rapport aux potentialités locales de telle collectivité locale dans le cadre de sa politique agricole ? Et la contribution du Département de Podor dans la réduction du taux de chômage ? Qu’est-ce qu’il est possible d’attendre du Département de Sédhiou pour la réduction de « 6,8 millions de pauvres[2] » ?
En réalité, malgré les déclarations et les intentions déclamées l’Etat centralisateur reste constant dans sa démarche et ne décentralise réellement pas. Il affaiblit la décentralisation en ne tirant pas toutes conséquences de ses ambitions déclarées. Cela se traduit par les politiques économique et sociale mises en œuvre à partir de l’’Etat central, la faiblesse des pouvoirs effectifs libérés au profit des collectivités locales et les ressources nécessaires absentes pour prendre en charge la compétence générale de développement économique et social, véritable mission des Collectivités locales.
– L’acte III de la décentralisation –
Quelques éléments de rappels : du diagnostic aux ambitions de l’acte III de la décentralisation. Ce rappel permet de passer en revue les éléments de diagnostic, d’orientations stratégiques des objectifs de l’acte III de la décentralisation. Cette démarche va soutenir la formulation de quelques éléments d’appréciation tout en rappelant la difficulté relative à l’absence d’indicateurs.
Dans l’exposé des motifs contenus dans la loi n°2013 -10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales, les limites suivantes ont été précisées :
- faiblesses objectives du cadre organisationnel et fonctionnel pour la promotion du développement territorial ;
- le manque de viabilité des territoires et de valorisation des potentialités de développement des territoires ;
- la faiblesse de l’aménagement des territoires limitée par une architecture territoire rigide ;
- la faiblesse de la gouvernance territoriale accentuée par la multiplicité d’acteurs avec des logiques et des préoccupations parfois différentes ;
- l’incohérence et l’inefficacité des mécanismes de financement du développement territorial ;
- la faiblesse de la co-production des acteurs de développement territorial qui induit l’inefficacité des interventions.
Suite à ce diagnostic, quatre objectifs ont été formulés : un ancrage de la cohérence territoriale pour une architecture administrative rénovée ; une clarification des compétences entre l’Etat et les collectivités locales ; un développement de la contractualisation entre deux niveaux décisionnels ; une modernisation de la gestion publique territoriale avec une réforme des finances locales et une promotion soutenue de la qualité des ressources humaines.
Cette réforme qui doit se dérouler en deux phases a induit la suppression des régions collectivités locales, l’érection des départements comme Collectivités locales et la communalisation intégrale par l’érection des communautés rurales et des communes d’arrondissement en commune, la création de la ville pour mutualiser les compétences des communes la constituant et la répartition des neuf compétences entre deux ordres de collectivités locales. Il s’agit pour les promoteurs de la réforme d’aboutir à la « refondation majeure de l’ action territoriale à travers le projet de réforme de la décentralisation avec comme ambition d’organiser le Sénégal en territoires viables compétitifs et porteurs de développement durable[3] ».
En 2015, une « évaluation de la mise en œuvre de cette réforme a été réalisée » et tout dernièrement le Programme d’Opérationnalisation de l’Acte 3 de la Décentration (PROACTSEN), qui est le nouveau cadre fédérateur pour les interventions destinées aux Collectivités territoires a été conçu.
– Repères critiques dans la mise en œuvre de la Réforme de la décentralisation –
Apres cinq années de mise en œuvre, quels sont les grands enseignements à retenir, autrement où en sommes-nous sur « les territoires viables compétitifs et porteurs de développement durable » ?
Nous sommes conscient que cette ambition ne peut se réaliser qu’au bout d’un certain temps, mais les indices de territoires viables complétifs et porteurs de développement sont-ils perceptibles à partir de nos collectivités locales et par les collectivités locales. C’est une question pratique ; c’est à dire, le vécu de chaque personne, des différents groupes sociaux des acteurs du développement local peut permettre d’attester positivement ou négativement des trajectoires anciennes (avant la réforme) et nouvelles (après la réforme). Quels sont les territoires viables et porteurs de développement qu’il est possible de repérer au Sénégal ?
Le meilleur des bilans de la Reforme serait fait par des élus locaux avec les populations. C’est pourquoi, il importe de souligner qu’il est nécessaire au plus haut point que les équipes municipales et départementales, avec la participation des différentes familles d’acteurs ainsi que les associations des élus locaux, élaborent leur propre bilan de l’acte III de la décentralisation, en laissant en rade le langage diplomatico-politique. C’est la meilleure façon de consolider les acquis, de corriger les faiblesses et d’envisager de nouvelles perspectives après les prochaines élections locales.
– Le découpage territorial toujours en question –
Suite à l’Acte III, le Sénégal dispose actuellement de 599 Collectivités locales avec deux niveaux. Elles sont constituées de villes de départements et communes. Avant la réforme actuelle, les communautés rurales et communes d’arrondissement principalement, sont issues de découpages dont l’objectivité n’a pas été au centre des préoccupations des dirigeants et cette approche a été vivement décriée, en son temps, par les différents acteurs politiques. Le PS avait initié ce découpage et le PDS l’a consolidé. Le diagnostic établi avant la formulation de l’Acte III attestait de l’existence de CT non viables. Cette analyse a été consolidée par des contributions importantes d’acteurs, mais les correctifs n’ont pas encore vu le jour.
Certes, il y a des expérimentations pour aller dans le sens de la mise en place des pôles territoires, mais il n’y a pas encore de tentative conséquente à ma connaissance, pour corriger le fractionnement des territoires à partir de critères partagés. L’intercommunalité pourrait être une voie alternative pour faire des pas, mais elle ne semble être une piste qu’effleure les acteurs territoriaux.
Par ailleurs, la cohérence territoriale reste toujours un souci majeur. En fait, le Sénégal dispose de 182 circonscriptions administratives ainsi décomposées : 14 régions, 45 départements, 123 arrondissements et 559 collectivités territoriales. Les découpages ministériels sectoriels ne sont pas en adéquation avec cette architecture. Le Ministère de l’Education avec les inspections d’Académie à Dakar (IA) et certaines Inspections de l’éducation et de la formation (IEF) dans les départements ou le ministère de santé, avec les circonscriptions médicales, illustrent bien cette incohérence.
Il faut aussi souligner le positionnement quelque fois complexe des différents acteurs : gouverneurs, préfets sous-préfets dans les différentes circonscriptions administratives et dans les Collectivités locales et les rapports entre ces derniers et les présidents de conseil départemental et les maires. Cette situation impacte sur les relations et fonctions des différents acteurs.
– La lisibilité des échelles de gouvernance –
Des avancées sont notées dans la précision des échelles de gouvernances avec les deux niveaux, mais aussi sur la clarification des compétences entre le département et la commune, mais il faut constater l’existence de plusieurs contentieux relatifs à la dévolution des patrimoines. L’exemple de cette difficulté à propos de certains marchés est illustratif de cette réalité. Il faut noter les incertitudes et imprécisions sur la problématique du Pôle territoire. Peut- être que les leçons issues de l’expérimentation permettront de les clarifier.
– Rareté des ressources humaines de qualité et pléthore du personnel –
Les collectivités territoriales ne disposent pas du personnel adéquat pour mener à bien leurs missions. En dehors des villes qui ont quelques acquis comme Dakar, il est plutôt déploré la pléthore de travailleurs souvent sans qualification qui grugent le budget des collectivités locales. Les Agences de développement régional ne peuvent suppléer aux besoins, malgré le travail important qu’elles abattent. Les contractualisations entre les Collectivités territoriales et les autorités déconcentrées pour la mise à disposition de techniciens du niveau déconcentré n’ont pas donné les résultats escomptés. La mise en place d’une fonction publique locale et le renforcement des capacités devraient permettre de faire des avancées pour permettre de faire face à la demande de ressources humaines de qualité. Quelles ont été les avancées et limites ?
La promulgation de la loi N °2011 du 11 janvier 2011, du 30 mars 2011 portant statut général des fonctionnaires des collectivités locales, la signature de 14 décrets d’application et l’arrêté n° 00152 du 11 janvier 2013, portant liste nominative du conseil supérieur de la fonction publique et la tenue de la première rencontre du Conseil supérieur de la fonction publique locale, présidée par le Président de la République, sont effectives. Son opérationnalisation reste toujours théorique en notre sens.
D’ailleurs la prise en charge des ressources humaines a fortement impacté le budget de fonctionnement des collectivités territoriales, notamment celles des Départements et des communes. En effet la dévolution du patrimoine et du personnel, suite à la réforme a engendré des charges de personnel que les budgets des départements et des communes ne peuvent supporter. L’Etat central est intervenu chaque fois pour parer aux gaps. Le président de la République, dans le cadre de son allocution à l’occasion de la mise en place du Conseil supérieur de la fonction publique locale, disait que les 90% du budget des collectivités locales étaient consacrés au personnel. Le centre de de formation et même le droit à la formation des élus restent encore à matérialiser.
– Quelques éléments d’enseignements et recommandations –
En réalité, j’ai juste essayé de faire un bref survol d’un ensemble d’insuffisances dans la mise en œuvre de l’acte III et je m’en suis tenu à la logique des initiateurs de la réforme. Cet aperçu n’est pas exhaustif. Les différents acteurs ont essayé d’opérationnaliser cette réforme, et même si des pas sont faits, il reste d’énormes de défis à lever. L’environnement institutionnel politique économique, social et même culturel n’a pas permis d’aller plus loin. Il me semble nécessaire d’aborder certaines questions clef en termes d’enseignements et de recommandations.
– Le temps et la planification d’une réforme sont partie intégrante des facteurs de réussite –
La Réforme de la décentralisation a fait l’objet d’une controverse sur son opportunité ou non, elle pose la problématique du temps de de la réforme (période et durée), et de sa planification. Avec le recul on constate que tout le dispositif institutionnel et réglementaire (textes, décrets d’application, circulaires) n’est pas au point. Les CT ont fonctionné durant cinq ans sur la base de beaucoup d’éléments d’incertitude. En plus de cela les ajustements entre la déconcentration et la décentralisation, l’articulation aux textes existants n’est pas encore disponible. De même, il est impossible de dire à quel moment prend fin la première étape de la réforme et quand la seconde étape commence et prend fin. Il importe d’éviter ces situations dans le cadre des politiques publiques.
– Faiblesses de la décentralisation –
Au-delà des déclarations et profession de foi, la politique de décentralisation est affaiblie d’une part par les fortes tendances à la (re)centralisation, par la résistance des acteurs de la déconcentration, la toute-puissance du présidentialisme et la faiblesse du leadership des autorités locales. Dans le cadre de l’exercice des compétences transférées, un des principes fondamentaux est « tout transfert de compétence à une collectivité doit être accompagné de transfert concomitant par l’Etat à celle-ci des ressources et moyens nécessaires à l’exerce normal de cette compétence ». Certes il y a un transfert de ressources, mais non seulement elles sont très insuffisantes mais en plus elles sont disponibles tardivement (Juin 2018). Elles ne couvrent le coût d’aucune des compétences transférées. Les ressources sont conservées au niveau central ou versées en partie aux structures déconcentrées (voir secteur éducation).
En fait, on peut se demander si l’Etat a apprécié objectivement le coût de chaque compétence transférée. Les différentes études[4] que nous avons consultées nous confirment d’une part que ce coût n’est pas maitrisé et d’autre part que les mécanismes de réajustement des coûts édictés par les textes ne sont pas ne sont pas aussi pris en compte. Le transfert de ressources pour exécuter des dépenses des compétences administratives limite aussi les ambitions des collectivités locales à porter le développement économique et social.
Par ailleurs, les Conseils des ministres « décentralisés » initiés par le président de la République retiennent de réaliser plusieurs projets avec des financements à hauteur de plusieurs milliards. Certes ces investissements sont importants, mais les acteurs du développement territorial sont obligés de poser la question suivante. Quel est le leadership des Collectivités territoriales dans ces initiatives. Sont-elles des maîtres d’œuvre, des maitres d’ouvrages et de simples réceptrices ? La réalité des faits semble montrer qu’elles n’ont pas véritablement de responsabilités. Les gouverneurs ou les ministres montent au créneau pour faire le point sur l’état de réalisation des projets, c’est-à-dire que ce sont les ministres sectoriels ou les agences qui les réalisent. Une forme de (re)centralisation. En fait, les citoyens posent effectivement beaucoup de questions sur la réalité de la mise en œuvre des projets retenus au cours des conseils des ministres décentralisés, mais les responsables des collectivités territoriales (président des départements et les maires) ne semblent pas en mesure de répondre à leurs administrés.
Plusieurs programmes, projets et agences interviennent dans les collectivités territoriales et prennent en charge des aspects relatifs aux compétences transférées, mais les autorités locales n’y ont pas de véritables responsabilités. Le PUDC, Promovilles, PUMA même si les réalisations sont appréciées par les Collectivités territoriales, dessaisissent ces dernières de certaines de leurs prérogatives et les privent des possibilités de se renforcer institutionnellement.
Les arguments souvent servis sont relatifs à l’absence de compétences ou d’expériences requises ou les limites dans la couverture de leurs compétences. Pour ce dernier aspect dans le chapitre sur la libre administration des Collectivités locales, il est bien dit que « les collectivités locales (maintenant collectivités territoriales) ont pour mission la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique social et environnemental d’intérêt local ». La volonté politique de renforcer la décentralisation pouvait permettre de mettre les CT en avant sur certains aspects en les responsabilisant et en les accompagnant. La mise à disposition de ressources humaines durant la période de mise en œuvre aurait un effet important dans les Collectivités territoriales.
En dernière analyse, le renforcement des capacités institutionnelles des CT passent aussi par des apprentissages pratiques. Une belle occasion ratée pour le compte du renforcement de la décentralisation. Le régime présidentiel, sous ses différentes déclinaisons, ne favorise pas aussi le renforcement de la décentralisation. L’option « réalisation du chef de l’Etat » prime sur les réalisations des Collectivités locales.
– Le leadership des collectivités locales difficilement assumé –
Le repositionnement des responsables des collectivités territoriales comme porteur d’une vision du développement territorial et la capacité à définir des politiques de développement économique et social, au niveau local et en particulier dans les domaines relatifs aux compétences transférées, est une exigence, si la prétention de renforcer la décentralisation est bien assumée. Il importe que les maires et les présidents de département assument la définition de la politique d’éducation et de formation dans leur localité, par exemple. Les techniciens, certes ils sont importants, mais la légitimité de cette fonction ne leur revient pas, ils n’ont pas ce pouvoir qu’il exerce en réalité.
Il importe de s’élever un peu plus et de ne plus résumer la fonction à l’achat de craie, de fournitures, de subventions aux indigènes, de gestion de la quotidienneté uniquement. C’est de cette manière que le leadership s’instaure et se légitime auprès des acteurs, notamment auprès des autorités déconcentrées et des populations. La nécessité de prendre des initiatives et d’aller dans le sens des innovations est une condition nécessaire pour trouver des solutions faces aux innombrables contraintes de la décentralisation. La refondation de la décentralisation reste un problème posé et à résoudre. On ne peut se suffire de déclarations. Il faut se délaisser de certains types de pouvoirs, partager véritablement les ressources et accepter aux Collectivités locales le pouvoir de promouvoir le développement économique, culturel et social.
– Quelques remarques sur les programmes des candidats[5] –
La continuité semble être le trait commun des différents programmes. Une vision claire et globale n’est pas souvent perceptible. Certes des Assises sur la décentralisation ou une commission nationale sont proposées, mais les mesures prises ne rompent pas véritablement avec l’existant. L’accent est surtout mis sur des mesures techniques.
Le renforcement du financement des Collectivités territoriales est largement partagé. Toutefois, les modalités, les stratégies de financement ne sont pas les mêmes. L’octroi de subvention annuelle par collectivités locales ou de subventions globales annuelles revient dans les propositions. On peut se demander si on a pris en compte des critères pour le faire. Ces entités sont différentes, les besoins ne sont pas les mêmes et les acquis et les déficits différents. Ce financement est-il destiné principalement au développement économique local ou à la construction d’infrastructures sociales ?
La question des pôles sous des appellations différentes revient dans les propositions avec des fonctions explicites ou non. De même le remplacement de la départementalisation au profit de la régionalisation, la suppression des postes de président de conseil départemental et de gouverneurs et la nomination de ministre délégués auprès du premier ministre chargé du développement régional a été évoqué.
Un effort important a été fait par les différents candidats pour inclure dans leur programme la question de la décentralisation. Il y a un vécu, suite à la mise en œuvre de l’Acte III et des propositions pour l’avenir. Il importe de souligner que plusieurs questions sont à clarifier suite à la lecture des différents programmes, comme par exemple, le découpage actuel des collectivités territoriales remis en cause par certains.
Dans tous les cas, il importe de donner des réponses précises sur la place et le rôle des collectivités territoriales dans le projet de société à mettre en œuvre, les pouvoirs que l’Etat central est prêt à octroyer à ces dernières et la place du développement local dans la promotion des territoires.
Ce bref survol de la politique de décentralisation et sa mise en œuvre laisse entrevoir un chantier en friche. Il importe dans tous les cas de se poser la question essentielle, pourquoi décentraliser et au service de quel projet de société ? Elle ne peut véritablement prospérer dans le cadre d’un présidentialisme et d’une déconcentration sous sa forme actuelle et les pratiques actuelles. Les réponses techniques ne sont pas aussi suffisantes. La réponse à cette problématique est la base de la construction de l’autonomie des populations pour qu’elles se prennent en charge et assument leur propre développement. La participation au cœur du projet de décentralisation et de son complément le développement local, est aussi incontournable. C’est d’ailleurs, cette participation qui irrigue et féconde la décentralisation pour induire la territorialisation des politiques publiques. Dans tous les cas, la refondation de la décentralisation reste posée.
Charles Owens Ndiaye, expert en ingénierie de développement local, est diplômé du Centre International d’Etudes pour Développement Local (CIEDEL), Université catholique de Lyon. Il travaille principalement sur les questions d’éducation, de formation et de développement local. Présentement Chargé de programme de l’Association panafricaine pour l’Alphabétisation et l’Education des Adultes (PAALAE), il intervient dans plusieurs dispositifs des Organisations de la Société civile.
Ci tënk
Cëral gox ak goxaan yi fu mu toll ci réew mi ?
Mbir mi yàgg neň cey wax, bind, deff.
Ràňňe naň 3 jéego ci mbir mi. Bi mujj ňoo ngi ko def bi Persidaa Maky Sall toogee.
Li nu mën jàpp moodi wax jee ëpp jëf ji
Li ko waral moodi waxtaaanu ci bu baax.
Rax ci dolli c¨r bi war, xaalis bi mu laaj, gisu nu ko. Kon boog laaj na nu waxtaanaat bu baax ci mbir mi, yokk ci jox gox yi ak goxaat yi lu leen kàttanal
[1] Code General des Collectivités locales
[2] Professeur Abdoulaye Diagne,CRES
[3] Loi n°2013 -10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locale
[4] Etude PNDL
Etude ADL
[5] Une note sur les programmes des candidats est disponible