#Enjeux2019 – Dans les démocraties avancées, les enjeux électoraux portent sur deux questions fondamentales, à savoir la question fiscale et la question de la protection sociale. Les candidats des partis conservateurs ou de droite libérale défendent l’idée selon laquelle les réductions d’impôt, y compris pour les hauts revenus, ont un effet bénéfique pour l’économie. Pour les tenants de cette théorie politique dite du ruissellement (en anglais, trickle down theory), les revenus des individus les plus riches sont in fine réinjectés dans l’économie, soit par le biais de leur consommation, soit par celui de l’investissement, contribuant ainsi, directement ou indirectement, à l’activité économique générale et à l’emploi. A l’opposé, les théories dites progressistes et qui ont une sensibilité sociale plus forte préconisent la réduction des impôts sur les salaires des travailleurs et sur la TVA des produits de base pour encourager la consommation des plus pauvres, et préconisent l’augmentation des impôts des entreprises.
Dans le domaine de la protection sociale, les politiques de sensibilité sociale ou de gauche, optent pour l’implication de l’Etat dans le financement de la protection sociale, y compris des déficits des institutions de sécurité sociale et privilégie l’approche mutualiste. A l’opposé, les politiques de droite et dites libérales privilégient le marché et les sociétés privées d’assurance ou de gestion des pensions.
Les politiques et les programmes de protection sociale sont destinés à renforcer la résilience des ménages et des communautés, en atténuant l’impact des chocs sociaux et économiques et en évitant que d’une part, les personnes des classes moyennes et aisées ne basculent dans la pauvreté et que d’autre part, les populations déjà démunies et plus vulnérables ne soient maintenues dans la pauvreté. On distingue trois catégories de programmes de protection sociale :
- les programmes contributifs destinés aux salariés du public et du privé, comme les prestations familiales, les assurances médicales, les pensions de retraite et d’autres systèmes de sécurité sociale ;
- les mécanismes d’assurance contre les risques de pertes de revenus ou d’actifs comme les caisses d’assurance chômage, les assurances agricoles et de divers biens et équipements de production
- les programmes non contributifs ou semi contributifs pour les non-salariés, financés à partir des budgets des Etats, appelés aussi «filets de sécurité sociaux», avec des transferts monétaires conditionnels et des transferts en espèces sans condition, un soutien nutritionnel, des subventions pour des services de base tels que l’éducation, la santé, le logement ou les services généraux
- les programmes et politiques d’emploi encourageant l’emploi et la productivité, particulièrement chez les jeunes, par le biais de l’enseignement et de la formation professionnels, de l’aide à la recherche d’emploi, et des projets de travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre(HIMO).
Le régime colonial a mis en place des mécanismes de protection des élites qui assurait la reproduction du système de domination. L’état postcolonial a perpétué ces systèmes qui exclut la plus grande majorité de la population. En marge de ces systèmes, les populations ont développé leurs propres mécanismes traditionnels de réponse aux chocs. Plus tard, les ONG ont appuyé l’émergence d’initiatives plus modernes comme mutuelles de santé. En 2003, la dynamique des mutuelles a amené l’Etat a reconnaitre les Mutuelles comme source alternative de financement de la santé et adopté la loi 2003-14 du 4 juin 2014 pour codifier les modalités de création, d’organisation et de fonctionnement. La promulgation de cette loi n’a cependant pas conduit à une véritable extension de l’assurance maladie et encore moins de la protection sociale en général, qui est restée un service pour les élites.
Ce n’est qu’en 2006 que la première stratégie nationale de protection sociale a été élaborée dans le cadre de la préparation du DSRP 2. Cette stratégie qui devait être mise en œuvre sur la période 2006-2015 a été articulée autour du renforcement du système de sécurité sociale des travailleurs du secteur formel, de l’extension de la protection sociale aux travailleurs du secteur formel, de la protection des groupes vulnérables et de la gestion des risques de catastrophes.
Les principales conclusions des revues de la mise en œuvre sur la période 2006 2012 mettent en évidence :
· de faibles avancées dans la mise en œuvre des actions de la Composante « Amélioration des systèmes formels de protection sociale » dont la plupart porte sur des études de base.
· Un Faible niveau de mise en œuvre des actions retenues dans les différents axes du fait entre autres, de la modicité des allocations budgétaires en particulier pour les groupes vulnérables, de la faiblesse du taux d’exécution budgétaire et de l’absence d’un système commun de ciblage pour tous les programmes de filets sociaux
– pour la composante « Extension de la protection sociale », la réalisation des études et la formulation du «Programme de protection sociale des routiers » et du «Programme de protection sociale des ruraux ».
– pour la composante « Protection sociale des groupes vulnérables », il est noté la formulation et le lancement du Plan SESAME, pour les personnes âgées, la formulation et le début de mise en œuvre du programme de réhabilitation communautaire pour les personnes handicapées après l’adoption de la loi destinée aux personnes vivant avec les handicaps
Avec l’arrivée d’un nouveau régime politique suite aux élections présidentielles de 2012, on note le lancement et la mise en œuvre de quatre grandes innovations majeures : le Programme de Bourses de Sécurité familiale (PNBSF), la Couverture Maladie Universelle (CMU), la carte de l’égalité des chances (CEC) pour les personnes en situation de handicap et la mise en place d’un système commun de ciblage pour tous les programmes de filets sociaux à travers le Registre National Unique (RNU). C’est dans ce contexte et suite à l’adoption du PSE qu’il a été retenu une reformulation de la SNPS avec l’introduction d’un changement important de paradigme de développement qui considère que « la protection sociale est un investissement au même titre que les infrastructures et non plus comme une dépense ».
En effet, il est de plus en plus établi que les investissements en protection sociale contribuent largement à la croissance économique à moyen et long terme par les effets sur la consommation, sur la qualité des ressources humaines et l’incitation à la prise de risques dans les affaires. Il est établi par exemple que la généralisation de l’assurance agricole favorise l’accroissement de l’investissement et du crédit agricole, le développement du marché de l’assurance et contribue ainsi à la modernisation de l’agriculture.
La couverture maladie, les prestations aux familles, la formation, contribue à l’amélioration de la productivité du capital humain, constituant ainsi un levier de la croissance durable.
Enfin, la mise en œuvre des politiques de protection sociale contribue fortement à la paix, la sécurité et le sentiment d’appartenance à la nation est renforcé chez les populations qui reçoivent des transferts de l’Etat.
Par conséquent, la vision à long terme pour la protection sociale déclinée dans ce document est de disposer d’un « Système de Protection Sociale inclusif, solidement ancré dans la culture nationale et garantie par l’Etat à travers des Lois». Cette vision traduit des options politiques, notamment la responsabilité de l’Etat, la participation et la contribution de chaque citoyen au financement de la protection sociale en fonction de ses ressources. Elle introduit également une approche qui considère les services de protection sociale comme un droit et non comme une charité.
Cette option n’est pas neutre car elle diffère de l’option dite libérale basée sur le rôle du marché et la compétition entre assurances privées. Elle se base sur la mutualisation (coopération) et non sur l’individualisation et la compétition.
La stratégie d’intervention retenue par la SNPS est l’agrégation-consolidation des interventions autour d’un minimum de programmes phares centrés sur les risques liés au cycle de vie et une série de mesures d’accompagnement selon une perspective holistique de développement endogène compatible avec les orientations de l’Economie sociale et solidaire (voir le Pr Abdoul Salam Fall dans une précédente contribution dans SenePlus).
Cette SNPS est le fruit d’un processus à la fois technique ayant impliquant plusieurs experts reconnus de la protection sociale mais surtout inclusif et largement participatif avec des groupes de travail thématiques impliquant les services de l’Etat, les organisations des personnes handicapées, des ainés, les mutuelles, les assurances privées etc et des concertations régionales menées par le CONGAD au niveau local. Le gouvernement a approuvé le résultat et est en train de le mettre en œuvre. Il est donc important d’analyser les programmes des candidats à l’aune de cette stratégie nationale en vue d’identifier le niveau d’alignement. L’analyse des programmes des candidats à la présidentielle permet de faire les constats suivants :
En dehors du président sortant dont la SNPS a été adoptée par son gouvernement et inscrit au cœur du PSE, aucun des candidats ne place la Protection sociale au cœur de son offre programmatique.
On ne voit donc pas de vision sur la protection sociale de manière systématique même si certains aspects sont abordés de manière éclatée, notamment sur la santé et l’assistance aux pauvres.
– Ousmane Sonko, Issa Sall et Macky Sall alignés sur la SNPS –
Le candidat Sonko en phase avec le candidat Macky Sall se fixe le but « d’atteindre les objectifs de la stratégie nationale de protection sociale ». Par rapport aux différents objectifs, Sonko se prononce essentiellement sur l’extension de la protection sociale et sur le renforcement du système formel « Nous étendrons les bénéfices du système de protection sociale aux catégories socioprofessionnelles laissées en rade comme les travailleurs des secteurs agricoles, de la pêche et de l’élevage, ainsi qu’aux travailleurs non-salariés et du secteur informel » ;
• Nous réformerons le mode d’administration du système de sécurité sociale en rapprochant l’Institut de Prévoyance Retraite du Sénégal (IPRES) et la Caisse de Sécurité Sociale et en améliorant les méthodes, règles et moyens de recouvrement des cotisations
Enfin, il est aussi en accord avec la SNPS « Nous opérerons un transfert d’impôts et taxes du budget de l’Etat vers le financement de la protection sociale. »
Le candidat Sonko est aussi en phase avec le président sortant car il ne remet pas en cause la pertinence de la CMU mais propose des modalités d’amélioration avec des solutions techniques. Sonko propose «la généralisation de la carte de santé numérisée afin de permettre l’intégration d’un grand nombre de nos compatriotes qui ne bénéficient aujourd’hui d’aucune prise en charge (les professions libérales, les acteurs de l’économie informelle et la plupart des citoyens du monde rural), à travers le développement de nouveaux systèmes mutualistes et de micro-assurance santé basés sur le numérique.
En plus de la couverture maladie universelle, il faudra mobiliser et interconnecter tous les systèmes de prise en charge (les IPM, les mutuelles de santé, les assurances et l’Etat) pour harmoniser les pratiques, garantir le contrôle et lutter contre les fraudes et abus qui nuisent à l’équilibre financier global du système de santé. »
Cette proposition est comparable à celle du président Macky Sall qui propose de son coté « la Carte « KASSUMAY » pour compléter notre système de couverture maladie universelle et le rendre plus efficient. A partir de 2020, je mettrais en place une carte nationale d’assurance maladie : la carte « KASSUMAY » ou « ÇA VA BIEN » en langue Diola. La carte KASSUMAY sera un préalable à toute prise en charge et au conventionnement entre l’Agence CMU et les prestataires, en vue d’une meilleure maîtrise des dépenses et de la lutte contre les abus, grâce à la dématérialisation des fiches de soins. »
« La carte sera également un vecteur de transmission d’informations sur notre système sanitaire. L’Agence CMU dotera tous les bénéficiaires de cartes KASSUMAY. Tous les professionnels de santé seront équipés en clés électroniques de lecture et de mise à jour. Ils auront ainsi accès à l’historique du malade (traçabilité du parcours des soins, médicaments contre-indiqués, aide au diagnostic, amélioration de la pertinence des soins). »
Le candidat Issa Sall a consacré très peu de place à la protection sociale mais n’est pas en contradiction avec la SNPS en mettant le focus sur les objectifs généraux suivants :
- Mettre en place un système de mutualisation sanitaire nationale qui sera bénéfique à toutes les couches sociales (CMU ?)
- Prendre en considération les besoins des personnes en situation de handicap dans l’élaboration des politiques publiques au niveau national et local.
- Encourager une retraite publique – privée d’égale dignité.
– Idrissa Seck et Madické non alignés –
Les candidats Idrissa Seck et Madické Niang ne se positionnent pas par rapport à cette stratégie soit par ignorance, soit par manque d’intérêt, mais développent des orientations opposées à la SNPS en remettant en cause certains programmes phares
Si le candidat Madické reste très évasif et préfère faire d’abord une évaluation, le candidat Idrissa Seck est par contre le seul candidat en porte-à-faux avec les programmes phares de la SNPS en affirmant que « le modèle : bâtir la CMU sur les fonds de mutuelles de santé n’est ni n’innovant, ni efficient. Il faut créer une entité professionnelle ayant pour mission de « restituer une politique de couverture maladie de haute qualité, large et à moindre coût ». Concernant la retraite, il remet en cause le modèle de solidarité actuel de l’IPRES et du FNR (Un système de retraite par répartition) pour proposer ce qu’il appelle le « modèle capitaliste » basée sur le marché. « Remettre en cause le système de retraite actuel pour passer vers un système capitaliste avec comme base la réforme des cotisations de retraite avec les mesures suivantes :
- Permettre à l’employé en activité d’utiliser une partie de sa cotisation de retraite pour financer ses études/formation pour espérer être plus productif, acquérir plus de savoir-faire et de diplômes, gagner plus de revenus et cotiser plus conséquemment ;
- Permettre à l’employé en activité d’utiliser une partie de sa cotisation de retraite pour payer (ou donner un acompte) l’acquisition d’une maison et investir les fonds de retraite pour fructifier les actifs et permettre aux retraités de gagner plus ;
- Proposer un pourcentage de 4 à 5% de la cotisation pour une épouse au foyer et revaloriser l’indemnité de précarité de 7% prévue pour les fins de contrats à durée déterminée (CDD) en l’érigeant en avoir pour le travailleur pour ses indemnités futures de retraite.
En réalité, il s’agit du système par capitalisation. Les actifs constituent une épargne, placée sur les marchés financiers en attendant et dans laquelle ils puiseront le moment venu pour financer leur retraite.
Enfin, à la place de la proposition de la SNPS de mettre en place au niveau de la CSS un «Programme assurance chômage (pertes d’emploi) » avec un fonds d’amorçage de l’Etat dans le cadre du dialogue sociale avec la participation des travailleurs à la gestion, la candidat Idrissa Seck préfère l’option par le marché : « Je vais exhorter les professionnels des assurances et les employeurs en général, à l’instauration au Sénégal d’une police d’assurance chômage pour garantir aux travailleurs ayant perdu leur emploi, à mieux s’armer pour la recherche d’un nouvel emploi ».
En ce qui concerne les transferts monétaires (Bourses de sécurité familiales) le candidat Idrissa Seck déclare que « la nouvelle politique sociale va arrêter le transfert monétaire non conditionnel et non ciblé. Ce transfert monétaire crée un enclos social où les gens restent confinés dans la pauvreté » A la place des bourses de sécurité familiale, il propose de mettre en « place le transfert d’actifs qui peut être des machines pour les tailleurs, du matériel de coiffure pour les coiffeuses, du matériel pour les maçons et les menuisiers. » Il déclare par ailleurs : « je m’engage à mettre en place un programme de réduction de la pauvreté par des projets de développement et des systèmes de transferts monétaires conditionnels ».
La position du candidat Idrissa Seck semble s’inscrire dans la vision des économistes libéraux du « ruissellement ». Le dialogue de sourd entre les deux visions vient du fait que les premiers, considère les transferts comme des mesures d’aide, voire de charité pour lutter contre la pauvreté alors que pour les spécialistes de la protection sociale, il s’agit d’étendre aux plus pauvres les droits de prestations familiales réservées jusque-là aux élites. Dans la logique de protection sociale, les mesures pertinentes de transfert d’actifs proposées par le candidat Idrissa Seck ne sont pas une substitution aux bourses de sécurité familiale, mais un autre volet complémentaire de protection sociale. C’est ce qui est déjà inscrit dans la SNPS avec le programme « filets sociaux productifs et adaptatifs, Résilience et Relèvement » que soutient d’ailleurs la Banque mondiale et dont la mise en œuvre a démarré avec la Délégation à la protection Sociale.
Il faut aussi relever que contrairement à ce qui est écrit, les programmes de bourses de sécurité sont ciblés avec le RNU et sont assortis de conditions rattachées aux transferts afin d’encourager des prises de décision socialement responsables, comme d’investir dans la santé et l’éducation des enfants. Les conditions courantes comprennent notamment des soins périnataux pour les mères, des vaccinations ainsi qu’une surveillance de la croissance des enfants de moins de cinq ans et la scolarisation et l’assiduité des enfants en âge d’être scolarisés.
L’élaboration de la SNPS a été précédée d’une étude de benchmark des expériences de transfert monétaires dans le monde (plus de 65 pays ont des programmes de transfert monétaires)
Il ressort des études qu’en versant un revenu minimum régulier aux ménages, les transferts en espèces peuvent empêcher qu’ils adoptent une consommation dangereuse ou des stratégies négatives d’adaptation. Par exemple, au Nicaragua, en Turquie et dans une trentaine de pays ou des évaluations d’impact ont été réalisées, on a observé que les bénéficiaires du système de transfert d’espèces avaient moins tendance à retirer leurs enfants de l’école ou à cesser de se faire soigner en période de pression économique. De même, au Sénégal, les bénéficiaires du projet NETS de nutrition de l’enfant (projet pilote financé par la Banque mondiale avant les bourses familiales) allouaient la plupart de leurs revenus à l’achat de nourriture, entraînant une hausse du nombre de repas consommés et une réduction des stratégies négatives d’adaptation. Ces impacts ont été aussi observés avec les bénéficiaires des BSF
Les transferts en espèces ont non seulement un impact immédiat sur le pouvoir d’achat des ménages bénéficiaires, mais aussi des effets indirects sur l’économie locale. Au Ghana, les bénéficiaires du programme de Revenu de subsistance contre la pauvreté (LEAP – Livelihood Empowerment Against Poverty) dépensent environ 80% des transferts dans l’économie locale, stimulant ainsi la consommation à l’échelle communautaire. En outre, comme les ménages achètent aussi auprès de commerçants de proximité ou dans les marchés locaux, d’autres communautés profitent de cet apport de revenus
Selon les évaluations du BIT et de la Banque mondiale, les programmes de transferts conditionnels en espèces (TCE) améliorent les résultats en matière de santé, d’éducation et d’économie. Au Mexique, au Nicaragua, en Honduras, au Brésil, en Colombie et au Malawi, les ménages bénéficiaires des programmes TCE du secteur de la santé s’adressent beaucoup plus aux services de santé. Au Mexique, les contrôles de santé ont augmenté de 18% dans les zones concernées.
Au Pérou, les vaccinations d’enfants de moins d’un an ont enregistré une hausse de 30% dès la première année de mise en œuvre. Le nombre de visites prénatales et postnatales dans les postes de santé a augmenté de 65% et le nombre d’accouchements à domicile a diminué. Dans le secteur de l’éducation, les programmes TCE ont permis d’augmenter les taux d’achèvement du cycle de la scolarité au Kenya, de réduire les redoublements au Ghana et de maîtriser l’absentéisme en Afrique du Sud. Quant aux programmes TCE dans le secteur agricole, en Zambie, ils ont stimulé l’investissement dans des intrants agricoles, notamment pour les ménages plus petits, en encourageant le passage à des cultures de valeur plus importante, en augmentant la production commerciale et en étendant le programme à des entreprises non agricoles.
En définitive, les cinq prochaines années seront décisives pour inscrire une option de protection sociale compatible avec la vision de développement que l’on souhaite pour le pays.
Dr Ibrahima Dia est socio-économiste et environnementaliste, expert en sociologie rurale, en développement local, protection sociale, etc. Il a coordonné ou participé à plusieurs missions de formulation et d’évaluation de programmes financées par la Banque Mondiale, le PNUD, la CEDEAO, l’Union Européenne, l’AFD, la FAO, l’UNICEF, l’OIT, au niveau national et africain. Il a également piloté le processus de formulation et de négociation du programme du MCA Sénégal pour 540 millions USD et assuré la gestion de la mise en œuvre pour les deux tiers de la durée du programme.