On peut se demander si le Code de transparence de l’UEMOA ne pourrait pas « dépolitiser » l’enjeu du « Rapport sur la situation globale des Finances publiques » en le déliant des mandats politiques et le considérer comme un exercice normal de management. Il ne s’agit pas là d’une certaine naïveté car, au fil du temps, dans le contexte africain, beaucoup d’entre nous demeurent convaincus que sans leadership politique, civique et transformationnel, sans des institutions inclusives et non déprédatrices, sans une véritable démocratie, le vrai changement peut s’avérer illusoire… Pourtant, de nombreuses leçons apprises de certains pays, surtout anglo-saxons, d’Asie, de Taïwan, Dubaï, Singapour, de la Nouvelle Zélande, de la Malaisie démontrent que ceux-ci ont su tirer profit du nouveau management public et de certaines réformes. Ces évaluations y sont normales et considérées comme un exercice périodique de management, de gouvernance, de leadership, de transformations. On nous dira qu’ici, c’est différent ; que nos politiciens ne sont pas de bons ou beaux joueurs. Ils savent s’approprier les slogans et ne jamais les mettre en œuvre, ni en fortifier la durabilité. Pourtant, un tel choix ferait de cet exercice un moment important de compte rendu aux citoyens et aux contribuables, un levier de redressement, d’ajustement, de positionnement stratégique pour de bons managers, des leaders intègres et transparents. Evidemment, les citoyens, les lobbies, d’autres groupes de pression, les parlementaires et Think Tanks exigeraient son application. C’est leur devoir !
Mais il y a aussi un autre type de rapport : un rapport sur les performances pouvant résulter de lois et d’autres dispositifs sur le management des performances et qui s’appuie aussi sur le management des risques, de la conformité (GRC), en amont des capacités de planification stratégique, par exemple. Pour avoir élaboré des plans stratégiques de ce genre, j’en ai tiré une série de leçons :
- les plans stratégiques qui négligent le management des risques, la culture des performances, les capacités de leadership, pourraient aboutir à des déceptions, à des échecs, voire à des illusions de résultats;
- les risques sont partout, au niveau des gens et des perturbateurs qui n’ont pas intérêt au changement, qui ont peur de perdre quelque chose dans le changement, au niveau du savoir-faire, des talents, des compétences, etc. ;
- pour changer, moderniser, il faut avoir de la volonté, de la persistance, de la résistance, au fond, être soi-même moderne, avoir le courage « d’affronter les ruses des éternels perturbateurs et des défaitistes »…
En fait, au sein de l’UEMOA, et chez les francophones, de nombreux principes de management public, de transparence, d’éthique et d’intégrité, de contrôle sont considérés comme des questions de finances publiques ou tout juste de droit. Il faut sortir d’une pensée remise en cause depuis le « Balanced scoercard » de Norton et Kaplan, le Balbrige Framework et d’autres modèles voisins: ce sont des questions de droit, de management public, de gouvernance, de leadership et de changement, d’audit, de détection, d’évaluations, de culture organisationnelle, etc. Par exemple, dans certains pays anglo-saxons, le système de gestion des performances et des résultats prescrit des déclarations annuelles de performance « auditables » par les Inspections générales et autres auditeurs– par exemple la loi « Government Performance Results Act – GPRA aux Etats-Unis, par les instructions du Bureau du Management et du Budget qui l’accompagnent. A cet égard, le système de GAR prôné par l’UEMOA, si complexe et bureaucratique, devrait être revu; il ne permet de voir les relations existantes entre tous ces sous-systèmes brièvement exposés précédemment. Il est lourd, difficile à manier et coûte cher.
Il y a aussi un préalable : ce que l’on appelle l’auditabilité et la maturité de systèmes, d’outils ou des dispositifs. Ainsi, il ne suffit pas de dire que je vais mettre en place un système de gestion axée sur les résultats, voire des contrats de performance ou autres; il faut que les capacités et les dispositifs existants obéissent à un ensemble de critères de maturité et de leadership… De nombreuses recherches et bonnes pratiques établissent que ce n’est que si une organisation parvient à formaliser ces piliers qu’elle rentre dans la vraie ère du management contemporain et de ce que certains appellent la « modernisation ». Au fond, la modernisation, c’est une série de réformes et de transformations, de normes, de stratégies, d’outils, de mentalités, de comportements, de leaders et de bonnes pratiques généralement reconnues:
- certes, des rapports sur les finances publiques « auditables » tels que prévus par le Code de transparence (reste à savoir maintenant ce que contient ce rapport et quel est son format) ;
- mais aussi des déclarations de performance « auditables » pour les autres aspects du management et de la gouvernance qui ne sont pas forcément et ni exclusivement financiers;
- un système intégré et des processus de management des risques et des performances composés de plans stratégiques, de plans d’action annuels (que certains appellent plans de travail et/ou de performance);
- un cadre d’évaluation qui s’appuie sur la mesure et l’audit des performances, des indicateurs clés de performance, des tableaux de bord, rapports et déclarations de performance ;
- des plans de financement et budgets résultant de cette architecture ;
- un management des talents et un leadership sans lesquels tout ce qui précède serait vain.
Une telle architecture, à moins d’opter pour le modèle unificateur du Burkina Faso autour de l’Autorité Supérieure de Contrôle d’Etat et de Lutte anti-corruption, suppose une répartition adéquate du travail entre quelques grandes instances de contrôle (auditeurs, enquêteurs et spécialistes de la détection des fraudes et de la lutte anti-corruption, évaluateurs de politiques et programmes public, etc.) et les manageurs, gestionnaires de performance, de la mitigation des risques, de la conformité, des processus qui vont des plans stratégiques au suivi-évaluation.
C’est vrai ! Il n’y a pas un modèle universel, malgré ce que certains prétendent pour imposer leurs thèses et schémas culturels : il y a simplement des choix à faire après une série d’arbitrages en fonction de critères pertinents. Par exemple, pour l’instant, les taux de couverture des contrôles des unités administrative et artefacts comportant des risques majeurs pour la Nation sont faibles. Si une seule entreprise publique totalise 7 voire 10 % du PNB (un risque pour l’économie) et qu’elle n’est jamais auditée par le contrôle d’Etat, si l’organisation et la répartition des compétences, les chevauchements et les duplications font que ces contrôles s’appliquent à peu d’entités ou programmes à risques, il y a un problème qui devient un intrant aux choix de restructuration organisationnelle…
Pour conclure, je dirais que ces modèles ne suffisent pas, sans des institutions inclusives, une pensée stratégique pour l’action, des « business models » innovateurs. Ils ne suffisent pas non plus en l’absence de leaders au sommet qui donnent de la voix (Tone at The Top), de culture d’accélération stratégique impulsée par un leadership transformationnel, sans gestion du changement et des ruptures « disruptives » par et pour les africains, libres et capables:
- de penser et d’agir de façon stratégique, « en dehors » des schémas établis et de perturber les règles du jeu ;
- d’exiger leur dû, leur position de grand continent libre et puissant ;
- de construire la méritocratie et des institutions inclusives pour le grand nombre et pas forcément pour une élite patrimonialistes.
Pour les manageurs et les contrôleurs d’Etat, quels que soient leurs statuts et appellations, demain, leurs métiers seront fortement influencés par de telles considérations qu’ils doivent s’approprier s’ils veulent être utiles et ne pas disparaitre. Les modules de renforcement des capacités dispensés sous formes de séminaires en Afrique francophone sont bien souvent inadaptés à de telles ruptures et à ce qui est attendu des « transformateurs ». Il suffit de faire un large benchmarking avec l’Asie, Dubaï, pour s’en convaincre… En outre, la nature a horreur du vide ; si les fonctionnaires d’aujourd’hui et les dirigeants n’opèrent pas les ruptures cognitives et les transformations, d’autres le feront à leur place. Cette mutation peut s’avérer difficile face aux mentalités de fonctionnaires traditionnels qui confondent tutelle, régulation, « command and control », « micro-management », facilitation, accompagnement, pressions et mainmise rigides, voire paralysantes, MOI et les autres… L’ère des fonctionnaires- coaches n’a pas encore sonné, pas plus que celles des leaders politiques qui faciliteront cette mutation.
Ce que l’on appelle « modernisation de l’Etat », c’est cela, plus que des économies de bout de chandelle et des amas de projets, certes utiles, une stratégie, une vision, de nouveaux savoir, savoir-faire, savoir-être, plus que la modernisation elle-même, la modernité, le courage de la rupture, de faire face et d’arbitrer, du prix à payer. Mais n’est pas encore moderne qui le prétend. C’est là un aspect du drame, de la comédie, du besoin d’introspection et de l’humilité qui manque tant…
M. GUEYE, poète-essayiste, est un Consultant international en Gouvernance, stratégies de réformes administratives et de l’Etat, ruptures et de disruption, audit interne, évaluations, investigations et détections. Il est membre du Parti Alliance pour la Citoyenneté et le Travail (ACT) et Conseiller en gouvernance publique du Président Abdoul Mbaye. Encore plus d’articles sur un de ses blogs https://africamonitors.com/ et sur des nombreux autres blogs.