« Les fragmentations, les chevauchements et les duplications d’attributions, de structures, de
programmes, d’agences, d’objectifs coûtent de l’argent, coûtent chers à la nation, aux citoyens
et aux contribuables ». Paraphrasant le General Accountability Office (GAO)
Réaliser une telle étude, sans être au-dedans de la structure concernée, sans interviewer les détenteurs
de postes, documenter divers formulaires de collecte, comporte le risque de biais dus par exemple à
l’indisponibilité des effectifs et des profils de postes au niveau de toutes les unités administratives
(UA). En outre, vu la manière dont le décret de répartition des services de l’Etat est écrit, il n’est pas
sûr qu’à tous les niveaux, il y ait un chef coordonnant un ensemble d’unités administratives
apparemment rattachées à une direction, un service, un cabinet, etc. Une autre question est de savoir si
toutes ces UA existent réellement, qu’elles sont dotées d’objectifs, de plans d’actions, de programmes,
de moyens et de personnel propre. En effet, dans d’autres conditions et modalités de diagnostic, un
expert ou évaluateur en organisation aurait pu comparer les organigrammes juridiques et les
organigrammes réels, par exemple, leur affecter des effectifs, calculer les taux d’encadrement, etc. De
toute façon, l’expert en audit organisationnel sait très bien que l’analyse des textes juridiques, bien
qu’étant nécessaire, ne suffit pas. En somme, une étude pertinente de cette hydre que constitue le
décret de répartition des services de l’Etat suppose de mener des enquêtes de terrain à l’intérieur des
unités administratives, mais aussi de se référer aux doctrines et à plusieurs bonnes pratiques de
management reconnues. A cet égard, nous n’avons pas cherché à encombrer le lecteur de principes de
management, d’organisation et de méthodes qui président à l’organisation des structures et à la
confection ou configurations des organigrammes. A ce stade, notre analyse est limitée du fait qu’il
s’agit d’un article que nous avons voulu succinct. Aussi, avons-nous exclu pour l’instant plusieurs
modèles et typologies de maturité organisationnelle, divers indicateurs et critères de déficience
organisationnelle, d’évaluation des organigrammes défectueux, des principes configurationnels fondés
sur la division du travail, le découpage des fonctions, la nature et l’étendue du pouvoir hiérarchique, la
différenciation, l’intégration et la mise en relation, etc. jette les bases d’une analyse sans
aller au fond de telles explorations qui exige du temps et des ressources…
I. PRESOMPTIONS DE DEFICIENCES APPRÉHÉNDÉES, À INVESTIGUER
I.1. Représentation
Au terme d’un recensement basé sur le décompte des différentes unités administratives, au sens de
l’audit organisationnel, il apparaît qu’il existerait au moins huit (8) structures sous l’autorité directe du
président de la république dont quatre (4) cabinets (civil, militaire, politique, PSE, etc.) supervisant
115 autres unités administratives (UA) soit 123 UA au total. Le taux d’encadrement est simplement
faramineux, pour ne pas dire impossible à concrétiser. A l’analyse, le décret de répartition conduit à
une architecture condensée schématisée ci-dessous:
Président de
la
République
Conseillers
Cabinet
PRSR
(1,18)
Cabinet
militaire
(1,4)
cabinet
Politique
(1,2)
Service du
Palais (1,2)
SGG
(1,24)
Autres
administratio
ns
(1,21)
SGPR
(1,35)
Chargés de
mission
Services
rattachés
(5)
Pôles
rattachés
(4)
Autres UA
(9)
Légendes – Commentaires : SGG Secrétaire général du Gouvernement – SGPR Secrétaire général de la Présidence de la
République – UA : Unités administratives – SR = Services rattachés. Selon le chiffres mis entre parenthèse (1,18) signifie
qu’un responsable, en théorie, encadre 18 UA ou personnes, que le nombre des UA au sens de l’audit organisationnel serait
de 18. Il faut remarquer que nous n’avons pas inclus dans le décompte des ministre-conseillers, conseillers, chargés de
missions dont le nombre serait plus élevé que la totalité des unités administratives (UA) précitées. Certaines situations sont
difficiles à expliquer en l’absence de décrets portant organisation et fonctionnement de la présidence de la république.
I.2. Analyses
De toute façon, à ce stade, il est difficile d’arrêter le chiffre réel de ces unités administratives sans
enquêter au cœur de ce système, accéder aux effectifs réels, distribuer et exploiter des fiches postes,
par exemple. A cet égard, sous réserve d’approfondissements, sur la base de principes de management,
d’organisation et méthodes, un auditeur organisationnel ou autre, en vertu du principe du scepticisme
professionnel et du critère de risque aurait souligné de nombreuses présomptions de déficiences :
au premier niveau, un organigramme en râteau caractérisé par l’existence de trop de
subordonnés pour un seul chef, ce qui l’amènera à traiter qu’avec les hommes qu’ils jugent forts ou
dignes d’intérêt, politiquement par exemple, avec comme conséquence des guerres de clans ou de
positionnement par quelques-uns qui se plaignent de ne jamais voir le grand chef et qui combattent
ceux qui le voient pour prendre leurs places, etc. ;
le niveau élevé des effectifs, questionnable pour des gens comme moi qui ont consacré plus de
trente ans de leur carrière au cénacle présidentiel, sceptiques à juste raison sur la matérialité de ces
multiples unités au quotidien ;
une nomenclature très éparpillée d’unités administratives appelées cellules, commissions,
comités, bureaux, directions, pôles, apparemment sans aucun lien hiérarchique ou fonctionnel ;
corrélativement une terminologie peu cohérente combinant à l’excès des cellules, des
commissions, des comités, bureaux, directions, hautes autorités « autonomes » ;
des risques de fraudes sur les effectifs et de fausses dotations ou agents fictifs, au besoin.
L’organigramme ci-dessus comporte toutes les présomptions de risques souvent rappelés par des
auditeurs organisationnels de renom:
– un organigramme redondant au niveau duquel deux UA déclarées différentes s’occupent des
mêmes problèmes ou de problèmes connexes qu’il serait préférable de regrouper ;
– un organigramme à double commande, un subordonné ayant deux ou plusieurs chefs, pour
différentes parties de son activité ; il tentera alors de pencher la balance du côté « du plus
lourd (surtout dans une structure politisée comme théorisée par Mintzberg et développé plus
loin)» ;
– un organigramme à nœud avec trop d’étages et peu de subordonnés par étage, voire par niveau
avec le risque que les ordres qui se déforment, au fur et à mesure qu’on descende des étages et que
les informations ascendantes ne parviennent jamais au sommet…
On peut donc se demander si le dispositif structurel prend pleinement en compte les considérations de
transparence, de performance que le management privé et le nouveau management public (NMP)
privilégient aujourd’hui au moment où des slogans de gestion axée sur les résultats et le fast-track sont
brandis. La stratégie de sinécures politiques a comme corollaire une hydre à réformer en profondeur.
L’argument de la suppression du poste de premier ministre que le président Senghor dut restaurer au
vu d’un ponce-pilatisme élevé dans son entourage et dans l’administration publique a été enterré. On
se rappelle encore ses fameux propos et discours sur les leçons qu’il tira de cette expérience que la
magie d’internet a préservés de la disparition 1 et que plusieurs générations d’énarques eurent à
étudier…
I.1. La maladie de l’organisation politisée au sens de MINTZBERG
En réalité, la Présidence de la République est une « organisation politisée » au sens de la théorie de
Mintzberg 2 . On le sait, Mintzberg a proposé une célèbre typologie des configurations
organisationnelles (structure simple, mécaniste, professionnelle, divisionnaire, adhocratie,
1 Le Sénégal sous Abdou Diouf: Etat et société. Momar Coumba Diop, Mamadou Diouf. Histoire politique du Sénégal:
institutions, droit et société. Gerti Hesseling. Mémoires d'un juge africain. Itinéraire d'un homme libre. CAMARA Ousmane.
Léopold Sédar Senghor. Joseph-Roger de Benoist, Hamidou Kane. Le Gouvernement dans la révision constitutionnelle du 26
février 1970 par SEYDOU MADANY SY. http://www.assemblee-nationale.fr/international/colloque_senghor.pdf
2 Journal of Management Studies 2212 1985. The organization as a political arena, Henry Mintzberg, Faculty of
Management, McGill University
missionnaire), mais on oublie souvent de mettre en exergue le concept de structure politisée qu’il a
également théorisé. Cette dernière forme a ses particularités en termes d’arrière-pensées, de stratégies
souterraines, de jeux de pouvoirs explicites ou non qui dominent et/ou configurent l’organisation. Car,
bien souvent, une seule partie de l’organisation n’est pas le seul maître du jeu ; tout dépend des
rapports de force d’un moment, entre alliés, par exemple. Mintzberg et d’autres auteurs le soulignent :
malgré les apparences et les messages véhiculés, le « maitre du jeu » peut en arriver à gérer des risques
latents, un environnement « conflictogène ». Mintzberg qualifie ce jeu d’arène politique caractérisé par
la perte de sens, la primauté des intérêts d’alliés politiques, claniques, le peu d’importance consacré à
une coordination efficace, efficiente, éthique, malgré les apparences. Au plan psychologique, les
grands perdants sont les vrais professionnels et les technocrates formés à d’autres paradigmes et
obligés de faire avec un environnement frustrant éloigné de leur intime conviction, de leur savoir.
L’approche de Mintzberg aide ainsi à comprendre ce qui se passe et a l’avantage de reléguer au second
plan ces paradigmes ou modes souvent brandis, comme des slogans, mais au fond irréels. Dès lors, en
pratique, ce sont les jeux de pouvoirs qui comptent, pas la primauté d’impératifs de gestion des
performances, de transparence, d’intégrité, d’éthique, de méritocratie, de centralisation ou de
décentralisation, de délégation, etc. On s’approprie le vocabulaire, mais on n’y croit pas ou en tout cas,
on ne l’incarne pas au réel. En fait, tout ceci dépend du sentiment de sécurité, de survie, de sa crainte
des lendemains, d’héritage que l’autorité présidentielle estime devoir être et à son avantage. La
politique ou le politicien veille en fonction de ses préoccupations « politisées », de la « réalpolitik » du
moment. Voilà tant de préoccupations qui pourraient aussi justifier la suppression du poste de premier
ministre que Senghor dut réinstaurer en rappelant les inconvénients de la suppression avec son fameux
propos sur le ponce-pilatisme.
II. RESOUDRE LES CHEVAUCHEMENTS, DUPLICATIONS ET FRAGMENTATIONS
Traditionnellement, l’administration sénégalaise misait sur des mécanismes de veille grâce aux audits
organisationnels, aux avis et études du Bureau Organisation et Méthodes (BOM) pour configurer les
structures de l’Etat, les missions IGE/BOM d’audit des effectifs et de la masse salariale, etc. Quelque
part aussi, le circuit des textes était verrouillé : la circularisation était large et aucun des textes
importants ne pouvait arriver à la signature finale du chef de l’Etat sans l’avis de l’IGE et du BOM :
une garantie de sécurité pour le président et une énorme charge de travail pour ces deux instances. Les
missions de l’Inspection générale d’Etat regorgent de recommandations en ce sens qui vont parfois
plus loin en recommandant des refontes, des restructurations, des économies de gestion sur les
véhicules, dépenses permanentes (eau, électricité, téléphone, etc.). Mais, aujourd’hui, cette démarche
qui a fait ses preuves semble avoir disparu, même si elle ne suffit plus à elle seule… Le plus étrange,
c’est que l’exposé des motifs et le communiqué gouvernemental annonçant la publication du dernier
décret de répartition des services de l’Etat parle, contre toute évidence, de simplicité, de resserrement,
etc. Qui n’a pas compris que c’est tout le contraire ?
II.1. Quelques bonnes pratiques sont sources d’inspiration
Pour des contraintes de publication, sous forme d’article succinct, nous avons exclu bien d’autres
bonnes pratiques par exemple de ré-engineering, et d’autres procédés de restructuration pour centrer la
réflexion sur des procédés d’allégement et sur des options récentes de lutte contre les fragmentations,
les duplications, les chevauchements de structures et d’attributions, leurs coûts et procédés de remise
en ordre. Par exemple, en 2010, le Government Accountability Office, qualifié de bras armé du
Congrès américain, a reçu mandat :
d'identifier les programmes, les agences, les bureaux et les initiatives ayant des objectifs ou
des activités redondants au sein des ministères et du gouvernement ;
de produire un rapport annuel faisant ressortir des conclusions et des recommandations
destinées à réduire les duplications et leurs effets négatifs.
Le GAO a ainsi publié un excellent guide pour les analystes (auditeurs, membres du congrès,
chercheurs, décideurs, etc.) permettant d’analyser en profondeur les duplications, les chevauchements
et les redondances et leurs coûts. En effet, cet organisme d’évaluation produit des rapports annuels sur
les besoins d’ajustement structurel et organisationnel 3 . Cette analyse consacre la typologie suivante :
Les fragmentations existent lorsque plusieurs services, programmes et organismes publics
interviennent dans les mêmes domaines et prennent en charge les mêmes besoins.
Les chevauchements se produisent lorsque ceux-ci assument des objectifs ou des stratégies
similaires, participent à des activités identiques ou ciblent des bénéficiaires similaires ou leur
fournissent les mêmes services.
Par ces travaux, GAO a déjà conclu que les fragmentations, les chevauchements et les duplications
d’attributions, de structures, de programmes, d’agences, d’objectifs coûtent de l’argent et coûtent chers
à la nation, les citoyens et les contribuables. Le guide élaboré par GAO 4 comporte toute une
méthodologie que les évaluateurs et les membres du Congrès pourraient appliquer en suivant le
processus ci-après :
– identifier les duplications, les chevauchements et les fragmentations ;
– identifier les effets et les impacts nés de tels dysfonctionnements;
– valider ses effets et comparer les programmes ;
– identifier les options d’améliorations de l’efficience, de réduction des fragmentations,
duplications et chevauchements ;
– conseiller les décideurs et congressistes, voire les membres de l’exécutif.
Ces efforts d’ajustement organisationnel ont produit des effets réels :
réduction des dépenses inutiles englobant la réduction des paiements incorrects, irréguliers
effectués avec les mauvais montants, en direction de la mauvaise personne ou pour la mauvaise
raison ;
réduction des frais administratifs, par exemple, en 2013, les agences ont économisé près de 11
milliards de dollars en activités administratives qu'elles ont réorientés vers des programmes
davantage prioritaires ;
économies de milliards de dollars en sous-traitance en achetant moins et plus intelligemment,
par exemple par le biais d’efforts de coordination plus concertés en matière d’achats 5 .
Cette option a donc produit des effets positifs soulignés par le Bureau du Management et du Budget :
– en février 2012, le président a soumis au Congrès une proposition visant à rétablir le pouvoir
présidentiel de réorganiser les agences fédérales afin de réduire le nombre de programmes
gouvernementaux faisant double emploi ;
– le budget de 2013 proposait des coupes, des consolidations et des économies à l'échelle du
gouvernement totalisant plus de 24 milliards de dollars au cours du prochain exercice et de 520
milliards de dollars jusqu'en 2022 dont certaines adoptées par le Congrès ;
– Le budget du président pour 2014 abordait 215 propositions de réduction, de consolidation et
d’économies qui devraient permettre d’économiser plus de 25 milliards de dollars en 2014, etc.
III. PERSPECTIVES
Serait-il possible d’en sortir ? De toute façon, le mal est plus profond… L’avenir est à des outils plus
sophistiqués, aux processus d’allègement, de restructuration, de chasse aux duplications,
chevauchements, redondances, au réingineering, à des modèles de maturité organisationnelle, à
l’aplatissement, au « Lean organisations », au « Small is beautiful », aux paradigmes de la nouvelle
gouvernance entrepreneuriale magistralement développés par David Osborne et Ted Gaebler. Il est
étonnant que « le politicien » préfère ramer à contre-courant quand tout plaide pour la sous-traitance,
pour le faire-faire, les partenariats public-privé gagnant-gagnant en refusant de s’éloigner de la
macrocéphalie, des paradigmes de « command-and-control », de micro-management, de centralisation
au sommet.
3 Cet organisme produit chaque année un rapport annuel qui documente la prise de décision sur les possibilités de
réduire les fragmentations, les chevauchement et les double emplois ainsi que les coûts et d'accroître les revenus,
pour le gouvernement fédéral. Il faut remarquer qu’il produit aussi des rapports annuels sur les risques de la
Nation.
4 Fragmentation, Overlap, and Duplication. An Evaluation and Management Guide – GAO – 15 49SB
5 Des informations plus détaillées existent dans les rapports annuels d’audit publiés par le GAO.
La réalité, c’est qu’aussi depuis les alternances entamées en 2000, nous sommes entrés dans une
fonction publique qui refuse d’officialiser sa vraie nature. Il y a de fortes présomptions que le
paradigme qui voulait que dans la fonction publique sénégalaise, le fonctionnaire soit la règle et les
agents non-fonctionnaires l’exception, ne soit plus vrai. Il existe désormais de nombreuses petites
portes par lesquelles certains peuvent passer par le biais d’agences, de hautes autorités, hors-concours,
de fonctions de chargés de mission, ministres conseillers, etc.
Ce qu’il faut conclure, c’est que bâtir des organigrammes sans vision ni référentiel stratégique et
organisationnel conduit à l’improvisation et aux caprices des princes au moment où le management
public promeut des initiatives visant à réduire la fragmentation, les chevauchements et duplications et
à réduire la fraude, les gaspillages et les abus. On est loin de ce rêve du Bureau du Management et du
Budget des USA qui dans une de ses publications rappelle la nécessité, « pour diriger l'économie du
21ème siècle, d’avoir un gouvernement svelte, efficace, qui cherche constamment à faire plus
avec moins, à veiller à ce que chaque dollar des contribuables soit utilisé à bon escient et au
maximum de ses effets. » A notre avis, pour l’essentiel, la présidence aurait dû être et rester une
structure de stratégie, voire de pensée stratégique, de macro-vision, d’impulsion, de contrôle, de
leadership et de coordination. Mais c’est là une autre vision de la gestion et de sa propre personne…
Mais, alors, il faut un président qui privilégie des profils de classe A (au sens des techniques actuelles
de recrutement 6 ) dans sa proximité. « Qu’importe où vous allez ; les grandes équipe vous y
mèneront beaucoup plus rapidement que des équipes dotés de talents moyens…»
Pour conclure, lorsque les évolutions de la vie politique sénégalaise le permettront, il sera opportun de
prendre un certain nombre de mesures à l’instar de celles notamment contenues dans le PROACT:
produire des rapports sur les duplications, chevauchements, fragmentations et leurs incidences
en termes de coûts, d’économie, de matérialité, de restructuration, de management des talents et
ressources humaines (emplois, effectifs, pronostics, diagnostics, écarts, etc.)
procéder à un diagnostic en termes de consistance (matérialité, réalité versus fictif) des
fonctions confiées, de visibilité, de livrables, d’objectifs affectés, d’utilité ;
créer des directions des ressources humaines dignes de ce nom occupées par des
professionnels diplômés ou certifiés de ce métier, en dehors des DAGE/SAGE 7 ;
faire jouer au BOM et aux corps de contrôles comme l’IGE des fonctions de diagnostics citées
précédemment et produire des rapports sur les fragmentations, les duplications, les
chevauchements, au besoin en élargissant ce procédé par les apports de la technique de
réingénierie ;
libérer des fonctions « audit interne » et « contrôle de gestion » de la tutelle hiérarchique de
DAGE/DAF/DCF 8 dans les entreprises et établissements publics en général dont beaucoup sont en
sureffectifs pour jouer leurs vrais rôles de diagnostic, de conseils, en toute indépendance…
restaurer la méritocratie, la compétition et le concours aux postes sauf peut-être pour des
positions limitées de nature politique, de haute sécurité, ces qualifications étant définies de façon
expresse par la loi ou des règlements, les principes de l’égalité des citoyens devant les charges
publiques étant précisés davantage dans la constitution.
Rendre aux ministères et à certaines leurs fonctions et vocations naturelles logées au niveau de
la présidence de la République ;
Procéder à des exercices annuels des risques qui pèsent sur la nation…
C’est là un prix à payer pour sortir des pièges du « fast-trapped ».
Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’Etat à la retraite. Ancien Directeur général de l’Ecole Nationale
d’Administration et de Magistrature du Sénégal. Membre du parti ACT et conseiller en gouvernance publique
du président Abdoul Mbaye. Expert consultant international en Gouvernance, Transformations et Contrôles
d’Etat…
6 Voir les méthodes comme Top Grading du Dr. Bradford D. Smart par exemple; Smart Tools du Dr. Geoff SMART, aussi.
7 DAGR : Direction de l’administration générale et de l’équipement. DAF : Direction administrative et
financière.
8 Direction comptable et financière.
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