L’Etat ne peut plus être le seul acteur de développement dans un contexte de concurrence et de mondialisation, en sus de l’accroissement de plus en plus fulgurant et pressant des besoins collectifs des populations.
Au Sénégal, la décentralisation a été très tôt initiée avec la création des premières institutions municipales d’Afrique noire francophone (Saint-Louis, Gorée) avec le décret du 10 août 1872. Ensuite suivirent les créations de Rufisque (1880) et Dakar (1887).
Les habitants de ces quatre communes (les 4 vieilles) avaient un statut différent de celui des autres Sénégalais. Ils étaient en effet des citoyens français alors que les autres étaient considérés comme des sujets français.
De 1904 à 1925, des localités furent érigées en communes mixtes placées sous l’autorité d’un administrateur nommé.
En 1960, le statut de la commune de plein exercice est élargi aux communes mixtes avec un maire et un Conseil municipal élus, dotés d’une autonomie de gestion.
En 1966, le Code de l’administration communale (Cac) avec la loi 66-64 du 30 juin 1966 régit l’institution communale.
En 1972, la loi 72-25 du 19 avril 1972 crée les communautés rurales
En 1990, la loi 90-35 du 08 octobre 1990 modifie le Cac et verse les communes à statut spécial dans le droit commun.
En 1996, la décentralisation a été approfondie avec la loi 96-06 du 22 mars 1996, portant Code des collectivités locales ;
En 2013, la loi n° 201-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales (territoriales) achève cette évolution historique. Cette loi est communément appelée : Acte 3 de la décentralisation, en référence à l’Acte 1 (1972) et l’Acte 2 (1996).
Cependant, cet Acte 3 n’en renferme pas moins un certain nombre d’écueils qu’il faudrait corriger dans le sens de son amélioration. La liste de ces écueils pourrait être exhaustive, ce qui justifie le choix fait sur les trois insuffisances les plus saillantes, à savoir la communalisation intégrale, le profil du maire et le cumul des mandats/fonctions.
I. La communalisation intégrale
L’un des écueils majeurs de l’Acte 3 de la décentralisation qu’il sera difficile de corriger est relatif à la communalisation intégrale. Elle suppose de transformer en communes de plein exercice toutes les anciennes communautés rurales et communes d’arrondissement. Actuellement, les Collectivités territoriales sénégalaises tournent autour de 600. Le nombre ne pourrait pas être si important s’il s’agissait «d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable» comme on l’a si bien décliné dans l’objectif général de cette réforme.
La suppression de la région en tant que Collectivité territoriale est pertinente, car elle a un territoire, mais n’a pas de terroir, de base locale affective. L’œuvre de développement économique qui doit être la préoccupation primesautière des régions n’est pas sentie par les populations.
Dans cette optique, on pense que les communes et les départements sont des niveaux pertinents pour une décentralisation effective. Par contre, les communes d’arrondissement n’ont été créées que pour satisfaire une clientèle politique, affaiblir certains leaders charismatiques. En effet, l’Etat central fragmente parfois le tissu territorial pour mieux gouverner et contrôler, mais aussi pour empêcher le développement de pouvoirs locaux trop forts et trop puissants. La logique poursuivie est donc de «découper pour mieux gouverner». L’Etat ne voudrait pas de son propre gré abandonner ses privilèges et ses avantages au profit d’autres entités qui viendraient en «concurrence» avec lui. La complémentarité et le principe de subsidiarité tant vantés ne sont que des vœux pieux.
En outre, force est de constater, dans une analyse empirique, que les anciennes communautés rurales ne peuvent pas porter cette œuvre de développement territorial, car elles sont dépourvues de ressources, surtout financières, suffisantes pour faire face à leurs nombreuses charges et pour atteindre les objectifs fixés.
Cette communalisation intégrale a engendré des conséquences fâcheuses à savoir :
– la «cantinisation» des voies publiques avec son lot de pollution sonore et visuelle (affiches), d’insalubrité, d’encombrement de l’espace et d’embouteillages monstres ;
– les conflits fonciers liés à des délimitations non précises, non pertinentes voire artificielles ;
– l’érection de communes non viables et non-durables financièrement et territorialement ;
– le bradage des terres par des maires affairistes au détriment des générations présentes et futures des localités concernées ;
– l’élection d’exécutifs locaux aux compétences et aux moralités douteuses.
Il faudrait donc repenser le découpage territorial en regroupant les anciennes communes d’arrondissement et communautés rurales en communes, selon leurs réalités socio-culturelles, économiques et politiques pour en faire de véritables pôles de développement local.
Ainsi, on aura des exécutifs locaux forts, car il se pose aujourd’hui toute la problématique du profil du maire au Sénégal.
II. Le profil du maire
L’article 93 du Code général des collectivités territoriales dispose : «Le maire est l’organe exécutif de la commune, il est assisté par les adjoints dans l‘ordre de leur élection.» Ils sont élus par le Conseil municipal parmi ses membres sachant lire et écrire dans la langue officielle (article 95). La Constitution du Sénégal qui est notre charte fondamentale précise, en son article premier alinéa 2, que la langue officielle de la République du Sénégal est le français. Ces deux dispositions majeures, réunies ou séparées, présument que le maire ne doit pas être un analphabète. Mais la réalité est toute autre. Les scandales de maire ou d’adjoint au maire ayant des comportements répréhensibles font foison dans la presse quotidienne. L’habillement, le charisme voire la personnalité de certains maires ou conseillers municipaux font grandement défaut. Autrefois, il n’en était pas ainsi. Notre enfance et notre adolescence ont été marquées par des édiles respectables, respectueux, respectés, éminemment charismatiques et compétents. La liste n’est pas exhaustive, mais on pourrait citer : MM. Abdoulaye Diaw Chimère (Saint-Louis), Mamadou Diop (Dakar) Abdou Khadre Cissokho (Tambacounda) Robert Sagna (Ziguinchor) Mbaye Jacques Diop (Rufisque). C’était de fortes personnalités qui incarnaient pleinement leur fonction de maire.
Il faudrait donc penser à concevoir des communes viables, dirigées par de fortes autorités aptes à impulser le développement de leur localité. Elles peuvent être de formation classique ou non-formelle, mais l’essentiel est de supprimer la propension des maires qui ne savent ni lire ni écrire dans aucune langue, alors qu’ils ont des attributions et des pouvoirs exorbitants, comme le mentionne l’article 106 du Code général des collectivités territoriales.
Dans sa circonscription, il est le représentant du pouvoir exécutif auprès de la population (article 107), il est Officier d’Etat civil (article 108). Ces fonctions (charges) ne peuvent être dévolues à des personnes incapables de les remplir.
III. Le cumul des mandats et /ou fonctions
Dans son acception la plus partagée, le cumul est le fait pour une personne d’exercer un pouvoir à des niveaux différents. Le cumul n’est pas uniforme. En effet, il peut être horizontal, vertical, oblique… Dans tous les cas, le cumul est relatif à des mandats et/ou à des fonctions.
Pour Christophe Guettier, le cumul des mandats n’est pas un remède à un mal. C’est le «mal lui-même». C’est ce qui fait que dans certains pays, le mandat unique est consacré (Danemark). Aux Etats-Unis, au Portugal, en Espagne, en Italie, on a formellement interdit le cumul des mandats.
Pour Kadialy Gassama, «la notion même de cumul est chargée négativement, elle renvoie à l’anormalité : si, par extraordinaire, le cumul devrait s’exercer, il serait par défaut… qu’il s’agisse de dettes, de fonctions, de femmes ou toute autre chose qu’on peut imaginer, le cumul n’est pas souhaitable».
Qui plus est, les cumulards n’ont pas le don d’ubiquité. Par conséquent, ils ne peuvent pas servir «deux maîtres à la fois». Dans cette optique, Yves Mény affirme qu’«il y a une impossibilité pratique d’exercer convenablement les fonctions législatives et celles électives locales».
Malheureusement, au Sénégal depuis 2002, le cumul a été renforcé. On peut être à la fois député et maire. Pour se donner bonne conscience ou pour donner la vraie fausse impression qu’il travaille, le cumulard s’appuie sur des collaborateurs. Ces derniers deviennent donc les principaux responsables des affaires pour lesquelles ils n’ont pas, en principe, été habilités à intervenir. Cela pose toute la problématique de la légitimité de l’élu, car le collaborateur n’a aucune légitimité politique.
A cet effet, Pierre Olivier Caille affirme qu’«il n’est pas satisfaisant, en démocratie, que l’Administration remplace l’autorité politique élue». Il en est ainsi quand la fonction de maire est exercée par le secrétaire municipal.
Au Sénégal, certains maires qui exercent d’autres fonctions ou mandats peuvent rester un mois voire plus sans retourner dans leur localité qu’ils doivent en principe administrer. La gestion d’une municipalité nécessite une présence quotidienne pour «tâter» le pouls de sa localité afin d’apporter, en cas de besoin, les remèdes nécessaires et efficaces. Elle s’accommode mal d’une absence prolongée ou d’une présence sporadique et épisodique.
Le cumul des mandats et des fonctions peut aussi faire naître des conflits d’intérêts. Ainsi, un député-maire peut être tenté de déposer une proposition de loi sur des sujets qui intéressent, en particulier, sa circonscription. De même, un ministre-maire peut privilégier sa commune pour l’octroi d’une subvention accordée par l’Etat.
Le cumul peut aussi freiner l’élargissement de la classe politique. En effet, pour Pierre Olivier Caille, «le cumul des mandats conduit à la fermeture de la classe politique, une minorité d’élus accaparant les principales fonctions politiques». Certains auteurs n’ont pas hésité à parler de «noblesse de représentation», de «tribalisme municipal», de «seigneuries électives» voire de «dynasties familiales».
Le cumul des mandats agit donc comme un véritable mode de sélection du personnel politique qui renferme le système sur lui-même, une sorte de darwinisme politique.
En effet, avec ce darwinisme politique, seuls les cumulards se partagent entre eux les pouvoirs, les mandats, les fonctions, les avantages matériels et financiers etc. On doit tendre au Sénégal vers une interdiction du cumul pour le renouvellement de la classe politique afin de permettre aux jeunes et aux femmes de s’impliquer davantage dans la chose politique. Par conséquent, il faut imposer un âge maximal pour exercer des mandats, consacrer le renouvellement successif avec interdiction de briguer plus de deux mandats.
L’accès aux fonctions et aux mandats étant un principe constitutionnel, on ne peut pas interdire à un citoyen de postuler à un mandat, mais s’il se trouve en situation de cumulard, il doit opter pour un mandat ou une fonction au détriment d’un (e) autre suivant son libre choix et sa libre conscience.
Au Sénégal, on doit donc tendre vers la suppression du cumul et consacrer cette formule simple, mais pertinente un homme = un mandat = un renouvellement = une indemnité.
Conclusion
Avec l’Acte 3 de la décentralisation, le gouvernement envisageait la refondation majeure de l’action territoriale de l’Etat, à travers le projet de réforme de la décentralisation (Exposé des motifs). L’objectif majeur de cette réforme était «d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable».
Après six ans de mise en œuvre, force est de constater que l’objectif décliné n’a pas été atteint, car les collectivités territoriales croupissent sous le poids des charges insupportables, sont exposées à des conflits fonciers récurrents, sont dépourvues de moyens financiers, matériels suffisants et de ressources humaines compétentes. Ces problématiques auxquelles elles sont confrontées justifient leurs stratégies d’avoir des ressources supplémentaires et d’essayer l’intercommunalité pour trouver des solutions.
L’Etat central doit prendre ses responsabilités en concevant des collectivités viables dans tous les sens du terme. Les niveaux de collectivités territoriales, à savoir le département et la commune, sont pertinents, mais il urge de créer des communes capables de remplir leurs missions de développement territorial.
La communalisation intégrale est l’écueil majeur de l’Acte 3 qu’il urge de corriger pour consolider la décentralisation sénégalaise, vieille de plus d’un siècle.
Ousmane DIAGNE
ousmanediagne55@hotmail.com