Dans un discours aux accents de testament, le président Léopold Sédar Senghor, qui quittera volontairement le pouvoir moins de deux mois plus tard, parlait le 4 novembre 1980, à l’occasion de l’audience solennelle de rentrée des Cours et tribunaux, des difficultés, pour les autorités de l’Etat, à mettre en œuvre une politique efficace en matière foncière. Les écueils tenaient à l’applicabilité de la législation, mais aussi aux travers comportementaux des acteurs que sont les citoyens, les contribuables, les élus locaux, les fonctionnaires de l’Administration, les autorités judiciaires et les plus hautes autorités de l’Etat. 40 ans après, presque jour pour jour, le président Macky Sall reprenait la même complainte, le jeudi 22 octobre 2020, à l’occasion de la Journée nationale de la décentralisation. Les propos de Léopold Sédar Senghor restent encore d’une grande actualité. Est-ce à dire que le foncier reste un casse-tête presqu’insoluble pour les chefs d’Etat sénégalais ? Faudrait-il accepter cette fatalité ? Le Quotidien propose, pour ce lundi, en «Guest-chroniqueur», à la place des Lundis de Madiambal, ce texte historique du président Senghor.
(…) En prenant cette année pour thème de la rentrée judiciaire la Propriété foncière au Sénégal, on a choisi d’évoquer une question qui illustre notre volonté de concilier – je dirais même conjuguer les valeurs socio-culturelles du Peuple sénégalais avec les exigences du développement économique. Je ne referai pas l’exposé des us et coutumes, ni l’historique des réglementations qui ont précédé le régime juridique actuel, issu de la grande loi du 17 juin 1964 sur le domaine national. Cette description et cet historique ont été faits d’une manière aussi claire et complète que l’autorise un sujet aussi complexe, par l’auteur du discours d’usage, M. Mohamed Sonko. Et chacun des trois autres orateurs qui m’ont précédé a rappelé les caractéristiques essentielles de l’évolution dans ce domaine. Je voudrais seulement insister, ici et aujourd’hui, sur la signification de notre droit actuel en matière foncière, en le situant dans son contexte historique, culturel et politique.
La loi sur le domaine national
Dans un pays où les trois quarts des habitants vivent des produits de la terre, il était normal que l’attention et les efforts des pouvoirs publics, au lendemain de l’indépendance, fussent tournés d’abord vers le régime foncier. Or le droit de la terre, à l’aube des années 1960, était caractérisé, tout à la fois par une réalité culturelle ancienne et profonde, des pratiques socio-économiques souvent fort éloignées de l’intérêt du plus grand nombre et par des réglementations artificiellement imposées par la puissance coloniale.
La réalité culturelle était, est toujours ; comme l’a bien montré M. Sonko, que le statut de la terre, dans la conception négroafricaine, est intimement lié à notre métaphysique. La terre n’est pas un bien patrimonial, mais un bien sacré, mieux, une déesse qui ne saurait faire l’objet d’une appropriation. La terre est, partant, inaliénable. C’est en violant la loi religieuse ou plus exactement le dogme que les nobles se sont autrefois approprié la terre. Mais la terre est aussi un bien économique, source de richesse et de puissance pour ceux qui en disposent. Elle est donc l’enjeu de la lutte pour le pouvoir et la richesse, et son statut traduit l’expression des rapports de force socio-économiques. C’est ainsi qu’au moment de l’indépendance, 95% du territoire national appartenaient aux «maîtres de terre», aux «lamanes», dont les familles ne représentaient qu’environ 15% de la population. Et il n’était pas rare que lorsqu’un cultivateur avait, grâce à son travail, amélioré son champ, le maître de la terre la lui reprît pour la louer plus cher à un autre.
A ces pratiques inégalitaires, la puissance coloniale avait superposé ses réglementations, artificiellement plaquées sur une réalité socio-culturelle différente. L’échec de ces tentatives montre clairement que le législateur qui fait fi des réalités socio-culturelles se con – damne à l’impuissance. C’est dans ce contexte qu’est intervenue la législation de 1964 sur le domaine national. Cette législation se caractérise par le souci de concilier la tradition avec la modernité, la démocratie avec l’efficacité économique, le respect des droits acquis avec les impératifs de l’intérêt général. Fidèle à la tradition négroafricaine et communautaire selon laquelle on ne peut exercer sur le sol qu’un droit d’usage et non de propriété, la réforme a reconnu, à chaque famille de cultivateurs, un droit d’usage sur le sol qu’elle exploite effectivement. La loi puise ainsi, comme l’a justement souligné le Premier président Kéba Mbaye, sa légitimité dans nos traditions les plus anciennes.
L’Etat se substitue aux maîtres de terre du système coutumier. Il détient désormais plus de 95% du territoire national. Conforme à notre option pour un socialisme démocratique et décentralisé, la loi l’est également, puisqu’elle prévoit dans certaines circonstances l’affectation gratuite de la terre à ceux qui peuvent le mieux l’utiliser, et cela par l’intermédiaire de conseils ruraux élus démocratiquement, dont un tiers des membres représente l’Assemblée générale des coopérateurs. Soucieux d’efficacité économique, le nouveau système ne l’est pas moins dans la mesure où il permet la constitution d’unités de production conformes aux exigences de l’agriculture moderne. Garante de l’intérêt général, la loi permet aussi à l’Etat d’assurer l’utilisation des terres, conformément aux prévisions du Plan de développement économique et social, ainsi que d’immatriculer des terres à son nom pour la réalisation d’opérations d’utilité publique.
Enfin, respectueuse des droits acquis, la réforme l’est simultanément, puisqu’elle garantit le maintien de leur propriété aux citoyens dont les droits ont fait l’objet d’une inscription, d’une transcription, d’une immatriculation ou qui ont réalisé, sur les terres qu’ils occupent, une mise en valeur jugée efficace. Telle est l’économie de cette réforme de 1964 qui représente, vous le voyez, une synthèse originale entre des préoccupations fort diverses. A cette réglementation, il convient d’ajouter la loi du 19 avril 1972 sur les Communautés rurales, qui constitue un complément indispensable de la réforme, ainsi que le Code du domaine de l’Etat et la loi du 2 juillet 1976, relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Si l’on considère l’ensemble de ces textes et ceux pris pour leur application, l’on est en présence d’un tout cohérent, qui constitue assurément l’un des fondements essentiels de notre entreprise qui vise à édifier, dans ce pays, un socialisme démocratique. Il ne saurait donc être question de remettre en cause une réforme qui a eu pour objectif de donner la terre à ceux qui la travaillent et de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers.
Les leçons de l’expérience
Mais la qualité d’une réforme ne se mesure pas seulement aux intentions qui la sous-tendent. Elle s’apprécie aussi dans l’application qui en est faite : dans la manière dont elle est appliquée. Il nous faut donc analyser méthodiquement, sans complaisance, les leçons de l’expérience, corriger les erreurs s’il y en a, combler les lacunes s’il s’en trouve, supprimer les lenteurs, expliquer les résistances. C’est à ce prix que nous progresserons. Or l’analyse de l’application de la législation de 1964 et des textes subséquents fait apparaître un certain nombre d’écarts entre les prescriptions du législateur et la situation actuelle en matière foncière. Ce n’est pas ici le lieu d’analyser l’ensemble des difficultés rencontrées. Je me bornerai à en citer quelques-unes à titre d’exemple, à en tirer les enseignements, à enfin évoquer certaines corrections déjà faites ou encore nécessaires. Il y a d’abord certaines lenteurs administratives.
C’est ainsi que seize ans après l’entrée en vigueur de la loi de 1964, un nombre important de demandes de constat de mise en valeur, effectuées en vertu de l’article 3 de cette loi et du décret du 30 juillet 1964, n’ont toujours pas été examinées par les commissions compétentes. Cette situation est inadmissible. Elle montre comment une réforme, décidée au sommet de l’Etat, par les élus du suffrage universel, peut être paralysée par l’inertie de ceux-là même qui sont chargés de son application. J’ai donné pour instruction aux responsables concernés de prendre au plus vite les mesures nécessaires pour permettre enfin le règlement des dossiers en instance. Ces mesures devront être inspirées par le double souci de mettre un terme à l’incertitude des situations juridiques et de vérifier que les demandeurs remplissent bien, à la date et dans les formes prescrites, les conditions exigées par la règlementation.
Les corps de contrôle, qui existent maintenant, vous le savez, dans chaque ministère, devront veiller à la bonne application de mes instructions. Parmi les difficultés imputables également aux lenteurs de l’Administration, il faut citer l’absence de décrets d’application du Code du domaine de l’Etat, entré pourtant en vigueur depuis 1976. La mise en œuvre d’une politique foncière plus active par l’Etat, dans les zones urbaines notamment, a été entravée par les retards constatés dans la préparation et l’approbation des décrets d’application. Là encore, j’ai demandé que sur cette question, comme d’une manière générale, la publication des décrets nécessaires à l’application de la loi intervînt avec plus de célérité.
Une deuxième catégorie de difficultés est d’ordre technique. C’est ainsi, par exemple, que de nombreux propriétaires d’immeubles dits du «Code civil», invités à requérir leur immatriculation, n’ont pu joindre à leur dossier le plan des parcelles exigé, faite de géomètres en nombre suffisant. Sur cette question également, il convient que les services administratifs responsables imaginent les mesures propres à débloquer la situation. Plus généralement, cette seconde catégorie de difficultés, d’ordre technique, nous enseigne que l’une des qualités essentielles d’une mesure législative ou administrative, c’est son applicabilité. Je veux dire par-là que le législateur et le fonctionnaire doivent toujours se demander si la norme qu’ils édictent pourra, compte tenu des moyens humains et matériels disponibles, être appliquée.
Emettre une norme inapplicable, c’est accepter par avance que soit bafouée l’autorité de l’Etat. Or dans la phase actuelle de notre développement, rien n’est plus important que l’autorité de l’Etat, c’est-à-dire la capacité de se faire obéir, pour faire prévaloir des solutions conformes à l’intérêt général du pays. La troisième catégorie de difficultés rencontrées dans l’application de la législation foncière est plus difficile à résoudre. Il s’agit des réticences, voire des résistances, manifestées par certains citoyens bénéficiaires de l’ancien système. Ces résistances, d’ordre socio-économique et culturel, s’expliquent par le fait que la réforme, bien que conforme dans son inspiration aux valeurs culturelles de notre pays, a porté atteinte à certaines pratiques assez anciennes, à certains privilèges bien établis. Ce troisième type de difficultés appelle plusieurs réponses. Il faut en premier lieu, lorsque cela s’avère nécessaire, corriger les textes. Ainsi, les errements enregistrés de certains présidents de Conseil rural ont-ils entraîné la modification, par la loi du 3 juin 1980, de la loi du 19 avril 1972 relative aux Communautés rurales.
Désormais, la décision d’affecter ou de désaffecter une terre est prise par le Conseil rural tout entier, et non par son seul président. En outre, la délibération du Conseil rural ne devient exécutoire qu’après avoir été approuvée par l’autorité de tutelle, c’est-à-dire par le sous-préfet, représentant l’Etat. Et cette décision peut être déférée à la Cour suprême pour excès de pouvoir. C’est que trop souvent le Conseil rural, sous la pression des notables, tendait à remplacer une féodalité par une autre. Ces modifications ont donc pour objet de renforcer l’objectivité et le caractère démocratique de la procédure d’affectation des terres. Et vous avez raison, M. le Procureur général, de souligner le rôle que peut jouer la Cour suprême dans le respect de la loi, lorsqu’elle est saisie par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il reste que ces adaptations des textes, qui tirent les leçons de l’expérience, ne suffisent pas. Elles doivent impérativement être relayées et complétées par l’information comme par l’éducation des populations.
La bonne application de la loi, de toute réforme au demeurant, implique que tous ceux qui sont concernés soient clairement informés des buts poursuivis par l’Etat. Il est donc essentiel que tous ceux qui sont, à un titre ou à un autre, chargés de faire appliquer la loi – et vous l’êtes, Mesdames et Messieurs les Représentants des professions judiciaires – fassent œuvre de pédagogie.
Le rôle de la justice
Les difficultés que j’ai recensées appellent, vous le voyez, des réponses adaptées. Les unes supposent un perfectionnement de notre appareil administratif, si important pour conforter l’autorité de l’Etat : les autres impliquent de la part du législateur comme de l’Administration un souci de réalisme pour adapter la règlementation aux moyens disponibles. Celles d’ordre socio-culturel réclament, à tous les niveaux, un effort d’information, d’éducation et, j’ajouterai, de patience, pour vaincre les réticences et les résistances, souvent dues à l’ignorance. L’œuvre entreprise avec la loi de 1964 sur le domaine national, qui n’a cessé d’être complétée depuis, est exemplaire à maints égards. Exemplaire, nous l’avons vu, par son inspiration et son contenu ; exemplaire aussi par les difficultés d’application rencontrées que nous devons surmonter en tirant de l’expérience les enseignements appropriés. Pour mener à bien cette œuvre considérable, puisqu’elle constitue à la fois une réforme foncière et une réforme agraire, l’effort de tous est nécessaire.
Effort de civisme d’abord de la part de tous les citoyens qui doivent comprendre que la nouvelle législation est conforme à l’intérêt du plus grand nombre, qui doivent aussi utiliser pleinement les prérogatives que leur donne la loi. Effort de conscience professionnelle ensuite de la part de tous les fonctionnaires et agents publics, dont la mission consiste à tout mettre en œuvre pour appliquer et faire respecter la loi. A cet égard, j’attends de l’ensemble des agents publics qu’ils se comportent en serviteurs fidèles de l’intérêt général, qu’ils sont chargés de faire prévaloir en toutes circonstances. Les autres citoyens ne sauraient tolérer que ceux-là même qui sont investis d’une mission et de prérogatives de puissance publique se servent de leurs pouvoirs à des fins étrangères à l’intérêt général. Je veillerai attentivement, et avec moi le gouvernement tout entier, à ce que toute méconnaissance de ces principes élémentaires soit sanctionnée avec la sévérité qui convient. Je voudrais enfin, pour terminer et élargir mon propos, souligner l’importance de la justice dans l’application et le respect de la loi.
Les jugements et arrêts que vous rendez, Mesdames et Messieurs les magistrats, ont à bien des égards une valeur exemplaire. Lorsque vous fixez le montant d’une indemnité d’expropriation, vous avez la délicate tâche de trouver le point d’équilibre entre la compensation d’un préjudice subi par un particulier et la charge financière à supporter par la puissance publique, c’est-à-dire par les contribuables, pour réaliser un projet d’utilité publique. Lorsque saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir, vous annulez une décision administrative affectant ou refusant d’affecter une terre, vous ne vous bornez pas à résoudre un litige individuel. Vous éclairez l’Administration sur la façon dont elle doit interpréter et appliquer la loi. Vos décisions ont ainsi une valeur pédagogique, orientent l’action administrative future et influencent, en même temps, le comportement des citoyens. Elles doivent donc être rendues dans un langage clair et dans un délai court par des juges irréprochables.
La crédibilité de la justice est à ce prix. Je ne doute pas, Monsieur le Premier président, que sous votre haute et ferme autorité, le corps judiciaire sache se montrer à la hauteur de sa tâche et faire preuve de la rigueur et de la fermeté nécessaires. Cette fermeté, je tiens à la dire, ne doit pas être réservée aux seuls auteurs de violence. Elle doit également s’exercer à l’égard de tous ceux qui violent la loi, notamment des auteurs d’infractions économiques et de ceux dont le comportement révèle, en même temps que le mépris de la morale publique, celui de leurs concitoyens. Notre pays traverse, vous le savez, comme tous les pays non pétroliers, mais surtout les pays sahéliens, une conjoncture économique et financière difficile. Cette conjoncture impose aux citoyens un certain nombre d’efforts et de sacrifices, dont je mesure le poids. Dans de telles circonstances, le comportement de certains citoyens qui affichent un train de vie luxueux, quelque fois sans rapport avec les revenus de leur travail, étalent leurs gaspillages, se livrent à certains trafics, s’adonnent à l’ivrognerie ou à la drogue, est particulièrement intolérable. Je souhaite, M. le Procureur général, que le Parquet fasse preuve, à l’égard de ces types de comportement, de la plus grande sévérité. Je tiens, pour finir, à répondre à M. le bâtonnier de l’Ordre des avocats qui m’a fait part, tout à l’heure, des préoccupations de ses collègues. Celles-ci concernent notamment l’amélioration de la formation et de la protection sociale des avocats.
Soyez sûr, Monsieur le bâtonnier, que le ministère de la Justice examinera, avec la plus grande attention, les propositions que vous voudrez bien lui faire à cet égard. Vous avez rappelé d’autre part votre attachement à l’indépendance du Barreau. Monsieur le bâtonnier, je crois avoir prouvé, dans les faits et à plus d’une reprise, ma volonté de construire dans ce pays un Etat respectueux des principes fondamentaux du droit, au premier rang desquels figure le respect des droits de la défense. Si l’on compare la situation du Sénégal, de ce point de vue, avec celle des autres Etats de ce continent, il me semble que les avocats sénégalais n’ont guère lieu de se plaindre. Si des modifications d’ordre législatif vous paraissent toutefois de nature à garantir davantage l’indépendance et le bon fonctionnement du Barreau, vous pourriez, là encore, soumettre des propositions au ministère de la Justice. Vous m’en avez déjà soumises que j’ai transmises au Premier ministre.
En tout état de cause, Monsieur le Bâtonnier, l’indépendance dans ce domaine comme dans tant d’autres se conquiert et se mérite chaque jour : c’est en faisant preuve, jour après jour, de leur volonté de défendre avec honnêteté, talent et générosité, les causes, parfois humbles, de citoyens souvent modestes, que les avocats sénégalais feront honneur à leur profession et accroîtront encore l’indépendance et le respect qui leur sont dus. Et c’est ainsi qu’aux côtés de l’ensemble des professions judiciaires, ils nous aideront à faire de notre Sénégal, davantage encore, un pays de droit, avec un Etat qui exerce son autorité dans le cadre des lois et règlements. Ce sera ma conclusion, que je ferai brève. Ce n’est pas un hasard si, depuis l’indépendance, nous avons fait du Sénégal un pays de Droit. Ce faisant, nous restons dans l’esprit de nos ancêtres politiques du 15 avril 1789.
Avec cette différence que nous n’avons plus à présenter nos «très humbles doléances» à un autre Peuple, fut-il authentiquement révolutionnaire. Notre dignité, parce que notre devoir, à nous Etat, c’est-à-dire représentants légitimes du Peuple sénégalais, est d’écouter attentivement les aspirations de notre Peuple vers plus de droits et de libertés certes, mais d’abord vers plus d’égalité et de justice. Ce que nous avons essayé de réaliser depuis plus de 20 ans, en faisant périodiquement notre examen de conscience pour corriger les erreurs, opérer les redressements et rattraper les retards. Je déclare ouverte l’Année judiciaire 1980-1981.