Comme suite à la proclamation des résultats issus des élections législatives du 31 juillet 2022, le Président de la République a, sous le bénéfice de l’article 63 alinéa premier de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée, acté, par décret n° 2022-1554 du 24 août 2022, la date d’ouverture de la première session de l’Assemblée nationale nouvellement élue, pour le 11 août 2022. Seulement, la configuration politique de la quatorzième (XIVe) Législature est de nature à installer une situation tout à fait singulière voire inédite dans l’histoire parlementaire et politique du Sénégal.
A l’analyse, le contexte est marqué par l’émergence d’une opposition parlementaire significative, corrélativement au rétrécissement significatif de la majorité parlementaire. Cette embellie démocratique à travers les urnes devra nécessairement déteindre sur la gouvernance de l’Assemblée nationale, jusque-là dévolue à un Bureau dont les leviers essentiels étaient aux commandes de la majorité politique. Paradoxalement dans le contexte actuel, la minorité parlementaire devient audible. Désormais, ainsi qu’on peut le penser d’après Emile de Girardin, journaliste et homme politique, « l’Assemblée nationale vaut ce que vaut le Bureau qui la met en mouvement ».
Etant l’instance décisionnelle par excellence, le Bureau de l’Assemblée nationale mérite, sous le déclin de l’exorbitance du fait majoritaire, d’être un point d’attention autant pour les députés de la XIVe Législature que le Gouvernement et le Conseil constitutionnel.
A cet égard, il convient d’exercer une réflexion sur la composition et l’étendue des prérogatives du Bureau de l’Assemblée nationale, avant d’évoquer, prochainement, les défis qui interpellent l’organisation et le fonctionnement dans un contexte de démonopolisation de la représentation nationale.
Le Bureau de l’Assemblée nationale, un organe élu
Au début de la législature, le plus âgé des membres présents, sachant lire et écrire la langue officielle, assure la présidence. Il est assisté des deux plus jeunes comme secrétaires, sachant lire et écrire la langue officielle, pour assumer les fonctions de secrétaires. Il fait procéder à l’appel nominal des députés. Après avoir fait constater que le quorum est atteint, il déclare la séance ouverte. Aucun débat ne peut avoir lieu sous la présidence du doyen d’âge, sauf s’il porte sur des questions de procédure relatives à l’élection en cours.
Dès son élection, pour la durée de la législature (désormais fixée à 5 ans), le Président de l’Assemblée nationale prend fonction. L’élection des autres membres du Bureau se déroule sous sa présidence. Egalement, aucun débat ne peut avoir lieu avant l’installation du Bureau définitif, sauf s’il porte sur des questions de procédures relatives à l’élection en cours. Il peut être demandé une suspension de séance. De même, le Président de l’Assemblée nationale peut autoriser des « explications de vote » après l’installation du Bureau définitif.
Aux termes à l’article 13 de la loi organique n° 2002-20 du 15 mai 2002 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, modifiée (RIAN), « le Bureau de l’Assemblée comprend, outre le Président, un premier vice-président ; un deuxième vice-président ; un troisième vice-président ; un quatrième vice-président ; un cinquième vice-président ; un sixième vice-président ; un septième vice-président ; un huitième vice-président : six (06) secrétaires élus ; un premier questeur ; un deuxième questeur ».
En écho à la loi n° 2010-11 du 28 mai 2010 instituant la parité absolue Homme- Femme et au décret n° 2011-819 du 16 juin 2011 et par application du RIAN, les listes de candidature à l’élection des vice-présidents, des secrétaires et des questeurs respectent la « parité Homme-Femme, sous peine d’irrecevabilité ».
Pour sa part, l’article 14 du RIAN décline clairement la procédure d’élection. A ce titre, le Président de l’Assemblée nationale est élu au scrutin uninominal, à la « majorité absolue » (des suffrages exprimés (soit 83 députés, si tous les élus votent). Si cette majorité n’est pas atteinte au premier tour du scrutin, il est procédé à un « second tour », pour lequel l’élection est acquise à la « majorité relative ».
Chaque groupe de l’Assemblée peut présenter « une liste par fonction ». Les candidatures et les listes de candidats doivent être déposées au bureau de l’Assemblée, au plus tard une heure avant celle fixée pour l’ouverture de la séance au cours de laquelle doivent avoir lieu les élections. Si à l’ouverture de la séance aucune contestation n’a été soulevée, il est procédé, sans autre formalité, au scrutin. En cas de contestation, la séance est suspendue, et le scrutin ne peut avoir lieu qu’une heure après.
Tous « ces scrutins sont secrets » et ont lieu à la représentation proportionnelle selon la méthode du quotient électoral, calculé sur la base du nombre des Députés inscrits dans chaque groupe, avec répartition des restes selon le système de la plus forte moyenne. Les postes de vice-présidents et de questeurs sont attribués dans l’ordre précisé, en donnant la priorité au groupe ayant obtenu le plus de voix.
De plus, les présidents des groupes parlementaires siègent en qualité de membre à part entière, conformément à la lettre et à l’esprit du dernier alinéa de l’article 19 du RIN qui se lit ainsi qu’il suit : « Les présidents de groupes parlementaires administrativement constitués visés à l’article 21, ci-après, siègent au Bureau de l’Assemblée nationale et ont les mêmes rangs et prérogatives que ses membres ».
Quant aux modalités de prises de décision, le RIAN reste là encore silencieux. Certainement, le Bureau fera appel, pour contenir les velléités de blocage, aux dispositions ci-après applicables au sein des commissions permanentes, à savoir que « les décisions des commissions sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimé ; en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante » (article 46 du RIAN).
En dernier ressort, qu’en sera-t-il de la présence des « membres du Gouvernement » à la séance d’installation, notamment celle du Ministre chargé des Relations avec les Institutions ? La réponse n’est pas aisée, d’autant plus que ni le RIAN ni le décret n° 2022-1554 du 24 août 2022 ne le prévoient, du moins expressément.
Toujours dans ce registre, la participation des ministres élus au vote suscite une interrogation dans le contexte de régime aux attributs présidentiels ? Vont-ils être démis de leur fonction gouvernementale ? Ont-ils présenté des démissions acceptées par l’Assemblée ? Peuvent-ils opérer un dédoublement fonctionnel ? On apprendra toujours de la pratique parlementaire à l’épreuve des dispositions affirmatives de l’article 54 alinéa 2 de la Constitution du 22 janvier 2001 en vigueur ainsi formulées : « Le député, nommé membre du Gouvernement, ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions ministérielles ».
Le Bureau de l’Assemblée nationale, des prérogatives renforcées
Le Bureau forme le rouage essentiel de l’Assemblée nationale. Au titre de ses prérogatives importantes, il régit l’organisation et impulse le fonctionnement de l’institution parlementaire.
En considération de l’article 17 du RIAN, le Bureau a une compétence générale pour administrer l’Assemblée nationale ainsi que ses services administratifs et techniques. A cet égard, il détient « tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée nationale et pour organiser et diriger tous ses services dans les conditions déterminées par le présent Règlement et par les règlements subséquents ».
Le Bureau détermine, par un « Règlement financier », les modalités de préparation, d’élaboration et d’exécution du budget de l’Assemblée nationale. Il est aussi compétent pour détermine, par un « Règlement administratif », les modalités d’application, d’interprétation et d’exécution, par les différents services, des dispositions du présent Règlement, ainsi que le statut du personnel de l’Assemblée nationale.
Hors session (1er juillet à la deuxième quinzaine du mois d’octobre), le Bureau reçoit et/ou constate la « démission d’un député, installe son suppléant » (article 7).
En outre, le Bureau nomme par « arrêté du Bureau » le « Secrétaire général » et le « Secrétaire général adjoint » qui assistent à ses réunions, à la Conférence des Présidents, ainsi qu’à toutes les commissions ad hoc où leur présence est nécessaire. Les propositions de nomination étant faites par le Président de l’Assemblée nationale, les autres membres du Bureau se contenteront de vérifier si le Secrétaire général et le Secrétaire général adjoint sont choisis parmi les agents de l’Etat de la « hiérarchie A » (soit au moins de niveau licence+ une année). Sur eux repose une administration composée d’agents dévoués pour perpétuer une longue tradition de neutralité politique. Cela est plus que jamais nécessaire, comme le recommande la cartographie politique de la XIVe Législature.
Il s’y ajoute que le plus important pour l’organisation et le fonctionnement étant l’adoption de mesures réglementaires, le Bureau est chargé, au titre des dispositions pertinentes du RIAN, de prescrire, sous forme d’« Instruction générale », Sont ainsi visées : les modalités d’organisation du Débat d’orientation budgétaire (article 3) : les modalités d’utilisation des crédits affectés au fonctionnement des groupes parlementaires (article 17), les conditions relatives à l’organisation des débats parlementaires , le cas échéant la fixation de la durée globale de la séance et du temps de parole entre les groupes et les non-inscrits (article 19), la composition de la mission temporaire d’évaluation et de contrôle de l’exécution du budget instituée au sein de la Commission des Finances et du Contrôle budgétaire (article 34), modalités de mise en œuvre des missions d’information (article 49), les conditions de recrutement et de travail et les domaines d’intervention des assistants parlementaires (article 50), le déroulement de la séance réservée aux questions orales (article 93), les modalités de mise en place et de fonctionnement des comités d’évaluation des politiques publiques (article 98), les insignes, la tenue lors des travaux parlementaires et la protection des députés au sein de l’hémicycle (articles 106 et 107).
Une question émerge de ces dispositions qui prévoient des moyens et les outils réglementaires indispensables à la bonne organisation et au déroulement harmonieux du travail parlementaire. Au fond, ces instructions générales sont-elles adoptées par le Bureau de l’Assemblée nationale ? Si oui, sont-elles disponibles et accessibles ? Dans ce cas, les nouveaux parlementaires seront bien armés pour accomplir, avec sérénité d’esprit, leurs offices parlementaires.
Ces premières considérations, articulées autour de la composition et des prérogatives du Bureau, préfigurent une seconde réflexion relative aux défis à relever pour inscrire l’Assemblée nationale dans une dynamique permanente de modernisation de son organisation et de renforcement de la qualité du travail parlementaire.
(à suivre)