Malgré la sonnette d’alarme tirée depuis plus de quatre ans sur la situation du carnage foncier qui a eu cours dans les régions de Dakar, Thiès, Mbour les autorités sortantes ont fait semblant de ne rien entendre. Les conclusions et recommandations de l’étude sur les « vulnérabilités à la corruption dans le secteur foncier dans les régions de Dakar et de Thiès » commanditée par l’OFNAC dans le cadre du PARI-BG ont été tout simplement rangées dans les tiroirs. Tout avait été passé en revue : des villas de l’Etat situés entre le Cap Manuel et les Almadies en passant par Fann Résidence ou le point E, aux immeubles qui poussent comme des champignons dans la sphère de Diamniadio. La patate chaude du carnage foncier héritée du précèdent régime doit être arrêté.
Les études sur la cartographie des risques et les stratégies de mitigation des vulnérabilités à la corruption réalisées par l’OFNAC entre 2018 et 2021, en partenariat avec l’Union Européenne avaient identifiées plusieurs secteurs à incidences financières. Il s’agissait du secteur extractif, du code de la pêche, du code forestier, du code de l’urbanisme, du code des douanes, du code des impôts, de l’Acte 3 de la décentralisation ou du code de l’environnement, …).
Cependant l’étude qui le plus alarmée du fait des troubles sociaux engendrés portait sur le foncier, coordonné par l’OFNAC avec l’expertise du Consortium pour la Recherche Économique et Social (CRES). Pour mémoire, le Programme d’Appui à la Promotion de l’Intégrité et de la probité dans la gestion des affaires publiques -PARI-BG-a impliqué outre la société civile, l’Inspection Générale d’Etat et la Cour des Comptes.
Il ressort des rapports de l’OFNAC que plus de 80% des plaintes, dénonciations et litiges qui ont menés à des Ordres d’Ouvertures d’Enquêtes relèvent de problèmes fonciers. Déjà en avril 2018 à l’Office national de lutte contre la Fraude et la Corruption, avait reçu une dénonciation sur des faits de «transactions immobilières irrégulières et de détournements de deniers publics» portant sur un montant de 94 783 159 000 FCFA. L’affaire du Titre foncier TF1451/R évoqué dans son rapport rendu public l’OFNAC avait estimé que « les investigations menées ont permis de confirmer la quasi-totalité des griefs soulevés par le plaignant ». le rapport de conclure que « Toutes ces entorses à la procédure régulière pourraient faire penser à une volonté inavouée des fonctionnaires concernés de tirer le maximum de profit pour SOFICO et CFU dans une seconde procédure d’indemnisation, tout en sachant qu’il y a eu un premier cas d’expropriation ayant abouti à une indemnisation portant sur le montant de 605.853.850 frs CFA ». Conclusions restées sans suite !
Dissolution de la Commission de Contrôle des Opérations Domaniales (CCOD)
Une œuvre de « salubrité publique »
Les nouvelles autorités ont cet avantage comparatif de provenir du secteur stratégique des impôts, des domaines et du cadastre. Ils connaissent donc à merveille les tenants et aboutissants des délibérations de la fameuse CCOD pour l’instruction des dossiers ayant trait au domaine privé de l’État. La Commission de Contrôle des Opérations domaniales (CCOD) est un organe à repenser totalement et/ou à dissoudre sans délai. Les griefs contre cette instance sur laquelle le législateur de 1976 comptait beaucoup, sont nombreux et variés. A ce titre, nous pouvons noter : sa configuration (elle regroupe, sous la présidence du représentant du Ministre chargé des domaines huit autres Directeurs nationaux concernés par le foncier), la périodicité de ses réunions (une indétermination), sa centralisation, etc.
Les changements attendus de cette instance dépassent de loin ce qui a été fait à travers le décret n°2020-1472 du 17 juin 2020, abrogeant et remplaçant le décret n°89- 001 du 3 janvier 1989 relatif à la composition de la Commission de Contrôle des Opérations Domaniales (intégration du Directeur de la Surveillance et du Contrôle de l’Occupation des Sols -DSCOS- comme membre et changement de la dénomination de certaines structures). C’est presque une aberration, dans le contexte de décentralisation et de déconcentration du Sénégal, que ce soit cette instance, siégeant au plateau, à Dakar, qui doive donner son avis sur l’opportunité et les conditions financières de tout projet intéressant le domaine de l’État et des collectivités publiques.
Il y a lieu d’aller vers une déconcentration de cet organe central de gestion du domaine privé de l’État.
Cette déconcentration pourrait s’opérer :
- Par la mise en place d’une Commission Nationale de Contrôle des Opérations Domaniales (CNCOD) présidée par le représentant du Ministère en charge des finances avec la même composition qu’actuellement. Cet organe pourrait entre autres, se voir confier les attributions relatives aux :
• Opérations foncières d’utilité publique telles que les expropriations ;
• Les acquisitions d’immeubles par l’État ;
• Les demandes de régularisations ou d’attributions de terres d’une superficie supérieure à 1 hectare.
Pour le volet régional par :
- La mise en place de Commissions Régionales de Contrôle des Opérations domaniales (CRCOD) présidées par le Chef de Centre des services fiscaux du lieu de situation des immeubles, avec une participation des Maires et autres Collectivités locales ainsi que la société civile et les organisations paysannes. Ces organes auraient les compétences relatives aux
• Lotissements ;
• les demandes de régularisations ou d’attributions de terres d’une superficie inférieure à 1 hectare ;
• les demandes de cession définitive des parcelles à usage d’habitation et des parcelles à usage commercial, agricole et industriel inférieures à 1 hectare.
Une plus grande célérité dans l’instruction des dossiers au sein de l’administration atténuerait grandement les risques et vulnérabilités à la corruption. Les lenteurs excessives – ou au contraire les affectations de terrains en mode fast Track – s’expliquent en grande partie par la multiplicité des intervenants sur la chaine de l’instruction et la parcellisation des fonctions et des tâches (services des domaines, de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire du cadastre ainsi que tout autre service dont la saisine est rendue nécessaire par la nature du projet). Chacun de ces intervenants examine la requête en fonction de ses propres critères d’appréciation (aujourd’hui avec l’exploration et l’exploitation gazière et pétrolière le processus est encore plus complexe) et suivant le calendrier qu’il juge opportun.
L’étude réalisée par l’OFNAC dans les départements de Dakar, de Thiès et de Mbour révèle que le non-respect des règles fondamentales d’affectation et de désaffectation des terres du domaine national au niveau de certaines collectivités territoriales a pour origine, une marchandisation du foncier et un laisser-faire flagrant au niveau des autorités chargées d’approuver les actes. Cela produit beaucoup de litiges qui aboutissement parfois au prétoire. L’analyse des décisions judiciaires révèle l’origine diverse des conflits et leur caractère multiforme. Beaucoup d’actes frauduleux sont à l’origine de ces conflits mais certains d’entre eux résultent également de la mauvaise application de procédures pourtant prévues et encadrées par les lois et règlements.
L’étude a aussi révélé la raréfaction des terres du domaine national à affecter au niveau du département de Dakar et une ruée vers les terres des départements de Thiès et de Mbour qui disposent encore de réserves foncières importantes. Les projets et réalisations en matière d’infrastructures dans ces zones y accroissent la valeur du sol. Pour preuve, les immeubles qui poussent comme des champignons dans la sphère de Diamniadio jadis occupée par le projet agricole BUD-Sénégal BUD qui employait 6000 agents et produisait 15 000 tonnes à l’exportation, sur une superficie de 1117 ha réservées aux filières horticoles et arboricoles était un des greniers de Dakar et du Sénégal qui assurait un début d’autosuffisance alimentaire dans certaines spéculations. Des réformes dans le système d’administration des terres du domaine national et de gestion du domaine privé de l’État doivent être mises à plat dans le but d’éradiquer tous les risques de fraude et de corruption en rapport avec le sol. L’ineffectivité partielle des règles régissant le foncier au Sénégal est essentiellement due à leur inapplicabilité du fait du caractère dépassé de certaines d’entre elles mais aussi du fait d’insuffisances normatives.
Par ailleurs, aucun délai n’est assigné à l’administration du cadastre Commission de Contrôle des Opérations domaniales (CCOD) pour faire parvenir sa réponse (mis à part le piston politique de la rétribution pour services rendus). Ces lenteurs excessives ouvrent des boulevards de corruption pour l’instruction des demandes d’attribution de terrain du domaine privé de l’État ou d’autorisation de lotissement.
DES PRATIQUES ILLÉGALES QUI NE PROFITENT QU’A CERTAINS
La cartographie réalisée par l’OFNAC sur « la perception et le coût de la corruption au Sénégal » pointait le cadre juridique qui restait un élément multiplicateur des risques de corruption dans le secteur foncier. En effet, le cadre juridique et institutionnel du foncier au Sénégal est caractérisé par le fait que le contexte qui a vu naitre la loi n°64-46 et la loi n°76-66 a aujourd’hui, beaucoup évolué. Il en résulte une mise en quarantaine de certaines règles au profit de pratiques illégales qui ne profitent qu’à certains. Ces pratiques favorisent la corruption et génèrent énormément de litiges autour de la terre. La gestion des conflits fonciers est complexe et délicate surtout, dans le contexte où l’on note une juxtaposition entre un cadre juridique formel et des règles coutumières, abrogées mais encore vivaces.
L’étude de l’OFNAC, qui soulignons-le a été d’abord partagé à l’échelon national puis lors des fora citoyens régionaux tenus dans les 14 régions du Sénégal avec la société civile, révèle que les nombreux dysfonctionnements autour du foncier trouvent leur source dans l’évolution du contexte dans lequel le cadre juridique du foncier a été élaboré laissant apparaitre beaucoup d’insuffisances de tous ordres. Celles-ci sont mises à profit par des acteurs « pas toujours vertueux » pour en tirer toutes sortes de profits. Cette situation crée une insécurité et exacerbe les tensions et concurrences autour des ressources foncières. Ainsi, il est préconisé des réformes du cadre juridique du foncier pour l’adapter aux exigences d’un développement durable tout en créant les conditions d’une gestion apaisée et en éradiquant toutes les vulnérabilités à la corruption.
RÉFORMER LE CADRE JURIDIQUE
Des réformes du cadre juridique sont nécessaires pour éradiquer les risques de conflits renvoient au régime juridique du domaine national et aux modalités de gestion du domaine privé de l’État. En effet, certaines obsolescences notées dans la loi sur le domaine national militent en faveur du toilettage du texte. Le critère d’appartenance à la collectivité totalement ignoré dans l’attribution des terres devient une hérésie face à la nécessité d’attirer et de sécuriser les investissements. En outre, la notion de mise en valeur, réduite à la seule capacité physique, individuelle ou familiale ne favorise pas l’intensification de la production agricole familiale ou industrielle et pose avec acquitté le problème de l’incessibilité des droits et l’intransmissibilité par voie successorale qui ne favorisent ni la mobilité foncière, ni l’investissement familial et sa pérennisation.
Au-delà de ces obsolescences, il convient de créer les conditions d’une gestion apaisée du foncier au sein des collectivités territoriales, apte à garantir la bonne information des populations et à favoriser l’exploitation durable des ressources naturelles et la promotion d’activités économiques viables. Cette gestion apaisée peut être obtenue par une meilleure implication des communautés locales dans la gestion du foncier et par une plus grande légitimité des délibérations des Conseils.
ASSAINIR LA GESTION DU DOMAINE PRIVÉ DE L’ETAT
La restauration de l’égalité des chances pour les demandeurs de parcelles est une condition pour éradiquer toute possibilité d’entretenir et d’encourager la corruption. Le patrimoine foncier de l’Etat a été, depuis une décennie réduite à une peau de chagrin. Ils ne se sont plus limités à racheter pour une bouchée de pain les villas de fonction du Plateau ou ailleurs, le jeu est de créer des châteaux sur pilotis surplombant l’océan, à partir du point le plus avancé du continent africain dans l’Atlantique. Même si l’article 41 du Code du domaine de l’État prévoit la vente de gré à gré des dépendances du domaine privé de l’État, celle par voie d’adjudication offre plus de transparence et garantit mieux, l’égalité des chances pour les potentiels candidats acheteurs intéressés. Il devient urgent d’instaurer une plus grande transparence dans la gestion du domaine privé de l’État. L’acquisition de parcelles ne devrait plus être réservée aux affidés du parti-Etat ou aux thuriféraires et autres laudateurs qui reçoivent des parcelles, sans bourse délier, sur instruction à la CCOD, en rétribution de «services rendus… ». Le mal est profond.
L’adjudication est réalisée aux enchères publiques ou par le procès combiné des enchères verbales et des soumissions cachetées. La dématérialisation de toutes les procédures foncières pourrait, en plus d’une plus grande célérité, apporter plus de transparence dans la gestion foncière et domaniale. Des personnes, parce qu’elles sont proches du pouvoir, bénéficient des dizaines voire centaines d’hectares au détriment des populations autochtones ou rachètent le patrimoine de l’Etat à vil prix. Cela passe obligatoirement par l’informatisation de toute la chaine foncière, en milieu rural comme en milieu urbain. Le Système de Gestion du Foncier (SGF) en cours de développement à la DGID et le Projet Cadastre et Sécurisation Foncière (PROCASEF) soutenu par l’Union Européenne et piloté par le Ministère en charge des Finances et du Budget permettra certainement de répondre à cette préoccupation.
la décision d’arrêter toutes les constructions litigieuses et de mener des audits et enquêtes approfondies est salutaire et demeure un des piliers de la Stratégie Nationale de Lutte Contre la Corruption (SNLCC). La question foncière est classée en haut des préoccupations relevant d’une affaire d’aisés, de bras longs et de politiciens de métier qui mènent une course effrénée pour l’obtention de privilèges indus sans avoir à en rendre compte.
ENCADRÉ 1
UN CADRE JURIDIQUE ANACHRONIQUE AVEC JUXTAPOSITION DE TROIS SPHERES
- le domaine national, vaste espace regroupant à l’époque plus de 95% du sol sénégalais, régi par la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 ;
- le domaine de l’État, subdivisé en domaine public et domaine privé et régi par la loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du domaine de l’État2 Le domaine public et le domaine privé de l’État s’entendent de tous les biens et droits mobiliers et immobiliers qui appartiennent à l’État ;
- les titres fonciers des particuliers constitués sur la base du décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique occidentale Française (AOF) abrogé et remplacé par la loi n°2011-07 du 30 mars 2011 portant Régime de la propriété foncière.
Ce cadre juridique est obsolète du fait de l’évolution du contexte de leur adoption, surtout pour la loi n° 64-46 et pour la loi n° 76-66 du 2 juillet 1976
ENCADRÉ 2
QUELS SONT LES STATUTS DU FONCIER AU SENEGAL
Une confusion est savamment entretenue dans les statuts du sol au Sénégal. Qui ne se rappelle l’affaire Tahibou NDIAYE, du nom de l’ancien directeur du cadastre devant la Cour de répression de l’enrichissement illicite (Crei) ? Avec la décision prise par l’actuel Président de la République, les corps de contrôle ne devront pas chômer et devront traquer sans relâche les membres de la chaine de contrôle de l’affectation des terres au Sénégal.
Par statuts du foncier au Sénégal, pour entretenir le dote on s’y prend à mélanger les concepts de domaine national, le domaine de l’état, le domaine public maritime, le domaine privé, les forêts classées, les réserves foncières, les villages traditionnels, les terres coutumières, les domaines coutumiers, le patrimoine de l’état, etc. Il y’a beaucoup d’éclairages à apporter à ces notions. Il faut aussi expliquer les processus d’attribution pour situer les responsabilités du carnage. Il faut enfin proposer de récupérer toutes ces terres pour permettre à une structure habilitée pour procéder à leur redistribution aux ayants droit. C’est la seule condition pour rétablir l’équité et restaurer l’espoir.
Ces cités à perte de vue octroyées aux pontes de l’ex pouvoir doivent auditées. La chaîne de distribution des hectares attribués sans droit, les comptes en banques de la chaîne de distribution doivent être passées au crible. Les corps de contrôle actionnés pour débusquer tous ceux qui étaient dans la chaîne de distribution.
Au Sénégal, le système foncier est composé de trois domaines distincts : le domaine national, le domaine de l’État et celui des particuliers:
- Domaine national:
- Le domaine national représente toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées et dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation des hypothèques.
- Contrairement au domaine public, le domaine national n’a pas de propriétaire désigné. En d’autres termes, il est considéré comme un bien appartenant à la population sénégalaise – au peuple – (passé, présent et futur).
- Les terres du domaine national sont réparties en quatre dépendances :
- Zones urbaines : terres situées dans les limites des communes et groupements d’urbanisme.
- Zones classées : zones protégées et à vocation forestière que même le Chef de l’Etat ne peut déclasser,
- Zones terroirs : utilisées pour l’habitat rural et les activités rurales.
- Zones pionnières : réserves pour les plans de développement et d’aménagement de l’État.
- Domaine public de l’État:
- Le domaine public de l’État englobe tous les biens mobiliers et immobiliers appartenant à la puissance publique.
- Ces biens sont souvent affectés au service public.
- Par exemple, la mer territoriale, le plateau continental, les cours d’eau navigables, etc., font partie du domaine public de l’État.
- Le domaine privé de l’État comprend (les réserves foncières de l’Etat), les biens qui peuvent être soumis à une appropriation privée.
- Il s’agit de biens dont la propriété est clairement attribuée à l’État.
- Domaine privé de l’État:
En résumé, le domaine national est un bien collectif, le domaine public de l’État est géré par l’administration publique, et le domaine privé de l’État est constitué de biens susceptibles d’appropriation privée.
- Le domaine public maritime quant à lui, comprend le rivage de la mer, le sol et le sous-sol de la mer jusqu’à la limite des eaux territoriales. Zone qui fait actuellement l’objet d’un dépeçage extraordinaire des « nouveaux riches » du régime sortant. Le Domaine public maritime est par essence une zone non aedificandi, c’est-à-dire ou l’on ne doit construire en dure. sinon des paillottes. Il ne doit en aucun cas être construit sinon un habitat non en dure. Le Président n’a pas le droit de déclasser pou permettre d’édifier des châteaux sur ce domaine
Que les investigations se fassent. Notons que le Domaine national distribué aux politiques n’appartient pas à l’Etat mais plutôt à l’ensemble de la Nation sénégalaise. Il appartient à la nation et non à des individus qui s’enrichissent sur le dos du citoyen. Les spéculations qui ont cours sur ce domaine qui appartient au peuple sont répréhensibles. Le domaine national transcende les prérogatives du Président de la République. Les forets classés relèvent de ce domaine et ne doivent pas être déclassées pour y édifier des constructions.
La titrisation des terres pourrait représenter une solution concrète pour prévenir les expansions territoriales et protéger les droits des communautés rurales. La titrisation des terres consiste à accorder des droits de propriété individuels sur les terres communales.